Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] Prezydent M. [...], po rozpatrzeniu wniosków z dnia [...] sierpnia 2019 r. złożonych przez M. K. (zwaną dalej skarżącą), odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych tj. zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, które na dzień [...] października 2019r. wynosiły [...] zł, ustalonych decyzjami z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], [...], nr [...], [...], nr [...], [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że od ww. decyzji strona skarżąca wniosła odwołania, które nie zostały uwzględnione przez organ II instancji. Na orzeczenia organu II instancji strona wniosła skargi, które zostały również wyrokami z 9 kwietnia 2019 r. oddalone - sygn. akt II SA/Bd 1245/18, sygn. akt II SA/Bd 1346/18, sygn. akt II SA/Bd 1344/18.
Organ dokonując oceny sytuacji dochodowej rodziny w świetle obowiązującego stanu prawnego stwierdził, iż w rodzinie skarżącej nie zachodzą szczególne przesłanki do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu stwierdziła, iż organ nie dokonał żadnej analizy potrzeb i wydatków rodziny, co ma znaczenie dla ustalenia przesłanek udzielenia pomocy. Skarżąca podała, iż stan zdrowia syna wymaga ciągłego leczenia i ponoszenia kosztów z tym związanych. Ponadto ona sama korzysta z pomocy lekarskiej przy czym sprawuje opiekę nad schorowanymi rodzicami. Mąż pozostał w [...], co oznacza separację faktyczną. Jest on osobą aktywną zawodowo, a kwota którą otrzymuje od męża to [...] zł. Jest to jedyny dochód rodziny z którego pokrywane są koszty leczenia, wydatki związane z utrzymaniem mieszkania i wyżywienia. Wydatki te stanowią około [...] zł, zatem miesięcznie pozostaje [...] zł na pozostałe wydatki, w tym związane ze szkołą. W tych okolicznościach skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że rodzina nie znajduje się w szczególnej sytuacji wskazującej na umorzenie należności.
Zdaniem skarżącej mając na uwadze treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mimo sformułowanego wniosku o umorzenie należności, nie uniemożliwia to organowi rozważenia zastosowania ulgi innego rodzaju - rozłożenia na raty, częściowego umorzenia lub odroczenia terminu płatności w świetle sytuacji rodziny wnioskodawcy. Odwołując się do orzecznictwa sądowo-administracyjnego wskazano, iż organ nie rozważył możliwości zastosowania pozostałych ulg w spłacie należności, a także wpływu jaki może mieć zapłata całej należnej kwoty na sytuację zobowiązanej. W tej sytuacji organ winien wykazać czy po stronie świadczeniobiorcy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności to znaczy czy istnieje ryzyko, iż egzekucja nienależnie pobranego świadczenia doprowadzi do obniżenia standardu życia poniżej poziomu minimum egzystencji. Zdaniem skarżącej przy jej sytuacji materialnej, zdrowotnej spłata należności bezsprzecznie spowoduje zagrożenie dla możliwości dalszej egzystencji członków rodziny, w tym uniemożliwi im zaspokojenie niezbędnych potrzeb.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO podniosło, że skarżąca wskazuje, że sytuacja materialna jej rodziny jest trudna z powodu jej stanu zdrowia oraz jej syna, co skutkuje trudną sytuacją finansową rodziny. Z zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż miesięczny dochód rodziny to kwota [...]zł (środki przekazywane przez męża [...] zł, świadczenia na rzecz dzieci [...] zł), a stałe wydatki rodziny związane z utrzymaniem mieszkania to kwota [...]zł.
SKO zauważyło, że względy zdrowotne czynią sytuację rodziny bez wątpienia trudną, przy czym sytuacja bytowa rodziny jest ustabilizowana, a opisane okoliczności nie można uznać za,,szczególne" w rozumieniu art. 30 ust. 9 ustawy. Rodzina skarżącej posiada stałe źródło dochodu i na bieżąco reguluje zobowiązania. Wnioskodawczyni i jej mąż są w wieku produkcyjnym przy czym wnioskodawczyni nie ma żadnych przeciwwskazań do podjęcia pracy zawodowej, w związku ze stanem zdrowa syna, sama też nie legitymuje się niezdolnością do pracy. Podjęcie zatrudnienia z pewnością poprawiłoby sytuację materialną rodziny.
Natomiast jeżeli zdaniem strony środki przekazywane przez jej męża nie wystarczają na zaspokojenie potrzeb rodziny może ona odpowiednio wystąpić o alimenty. Zauważyć należy, iż strona ma możliwość uzyskania świadczeń wychowawczych na dzieci, których kwota jest wyższa niż świadczeń otrzymywanych z zagranicy.
W ocenie SKO nie występują szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie wnioskowanej pomocy. Trudna sytuacja materialna i stan zdrowia syna, na które to okoliczności wskazuje skarżąca nie uzasadniają umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja jego będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin.
Według SKO zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje by zwrot należności skutkował znacznym pogorszeniem sytuacji finansowej doprowadzając do zachwiania egzystencji rodziny biorąc pod uwagę, że strona ma możliwości poprawy własnej sytuacji finansowej czy też skorzystania z innych ulg o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych
Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze na decyzję strona zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niezbadanie wszystkich przesłanek warunkujących umorzenie oraz naruszenie zasady praworządności czy też zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, które nakładają na organy obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu skargi szeroko opisano sytuacje rodziny. Zdaniem skarżącej organ powinien z urzędu rozważyć inne możliwości udzielenia ulgi w postaci rozłożenia na raty, czy odroczenia terminu płatności.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Zaskarżoną do Sądu decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. [...] o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych tj. zasiłku pielęgnacyjnego.
Organy obu instancji odniosły żądanie skarżącej do treści art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2220). W myśl tej materialnoprawnej regulacji organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Oznacza to, że warunkiem zastosowania ulgi w spłacie należności nienależnie pobranych jest wystąpienie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny wnioskodawcy.
Powyższa norma zbudowana została w oparciu o wyrażenia niedookreślone, wymagające od właściwego organu przeprowadzenia procesu wartościującego wszystkie kluczowe dla sytuacji rodziny zobowiązanego okoliczności społeczno-życiowe, świadczące o tym, że z uwagi na swą niestandardowość wymagają wsparcia ze strony publicznej wspólnoty, poprzez udzielenie jednej ze znanych ustawie ulg w spłacie należności powstałych w sposób nienależny. Pojęcie szczególnie uzasadnionych okoliczności ma na celu zapewnienie elastyczności procesu stosowania normy przewidującej ulgę, a jednocześnie wyznacza granice uznania administracyjnego. Zauważa to WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., o sygn. II SA/Łd 678/19, LEX, pisząc, iż sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie,,szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin.
Niezależnie od powyższych racji wskazać należy, że rozstrzygnięcie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ocena legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00). Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W sytuacji, w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1156/10, z 11 grudnia 2013 r., I OSK 3119/12).
Odnosząc przedstawione wnioski do stanu faktycznego sprawy przypomnieć należy, iż w świetle art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyznacznikiem decyzji organu w sprawie zastosowania ulgi jest występowanie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Przepis ten nie ogranicza organu decyzyjnego co do konkretnych okoliczności życia wnioskodawcy i jego rodziny. Zatem organ winien wziąć pod uwagę każdą okoliczność świadczącą o konieczności umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Chodzi tu o takie okoliczności, które świadczą o tym, że sytuacja rodziny jest szczególna, a więc wyjątkowa na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych.
W konsekwencji, uzasadnienie takiej decyzji winno odnosić się do całości sytuacji osoby wnioskującej. Innymi słowy, użyty przez ustawodawcę zwrot,,szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" obejmuje swą treścią wszystkie z kluczowych aspektów tworzących sytuację materialną i zdrowotną, a także relacje społeczne wnioskodawcy. Takimi szczególnymi okolicznościami mogą być wypadki losowe - takie jak wypadek komunikacyjny, klęska żywiołowa, ciężka choroba, ale i splot różnych okoliczności, składające się na,,okoliczności szczególne" (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 kwietnia 2013 r., III SA/Gd 30/13). Niezasadne byłoby bowiem przyznawanie umorzenia osobom, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale posiadają obiektywną zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodu pozwalającego na zapewnienie odpowiedniego poziomu życia, kłóciłoby się to bowiem nz fundamentalną dla prawa socjalnego zasadą subsydiarności.
Przyznać należy, iż organy obu instancji właściwie ustaliły w niniejszym postępowaniu okoliczności związane z wysokością osiąganych dochodów i wydatków skarżącej, jak również jej aktualną sytuację mieszkaniową.
Istotnym jest także to, że wydając odmowne decyzje organy pouczyły skarżącą o możliwości ubiegania się przez nią w zakresie pozostałych ulg tj.: rozłożenia spłaty należności na raty lub odroczenia terminu jej płatności. Podkreślić należy, iż wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. To treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest zaś tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Organ administracji publicznej nie może zmieniać przedmiotu postępowania. Jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 K.p.a.), wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania.
Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania (por. B. Adamiak (w), System Prawa Administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, Tom 9, pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2014 r., s. 149, wyrok NSA z 30 maja 2019 r., II OSK 1003/19).
Stąd również w odniesieniu do ulg przewidzianych w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmuje się, iż ma zastosowanie zasada rozporządzalności przez jednostkę swoim prawem, co powoduje, iż warunkiem wszczęcia postępowania w przedmiocie tych ulg jest wniosek strony (por. K. Małysa-Sulińska (red.), A. Kawecka, J.Sapeta, U.ś.r. Komentarz, LEX 2015, tezy do art. 30 i powołane tamże orzecznictwo). Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, iż w sytuacji, gdy strona występuje o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń wystarczające jest jedynie pouczenie o możliwości skorzystania z pozostałych ulg, a nie orzekanie o nich z urzędu (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., I OSK 1659/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 28 marca 2012 r., IV SA/Wr 765/11).
Wobec powyższego Sąd uznał, że zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, iż organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wniosek skarżącej został rozpatrzony przy uwzględnieniu przedstawionej przez niej sytuacji materialnej i rodzinnej. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Na tle zgromadzonego materiału - wg stanu faktycznego istniejącego na dzień wydawania zaskarżonej decyzji - w żaden sposób nie można było wykazać, że skarżąca znajduje się w sytuacji szczególnej, uzasadniającej umorzenie należności w całości.
Wobec powyższego podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Badając zasadność argumentacji skargi Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia przepisów - w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd, rozpatrując skargę, nie dostrzegł również z urzędu żadnej innej wadliwości zaskarżonej decyzji, ani decyzji ją poprzedzającej, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
W świetle powyższego uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku.