Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Kowal Nr XX/136/2016 z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dąbrowa (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2019 r. poz. 2175) w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Kowal.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:
- 1) rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, zwanej dalej "u.s.g."), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, zwanej w skrócie "u.c.p.g.") oraz § 115, § 118, § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 283, zwanego dalej w skrócie "Z.t.p.") poprzez przekroczenie zakresu ustawowego i nałożenie w § 9 Regulaminu wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, który stanowi "Właściciele nieruchomości winni zapobiegać powstawaniu odpadów ograniczając ich ilość, a także podejmować działania mające na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych opadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów",
- 2) rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz § 115, § 118, § 135 w związku z § 143 Z.t.p. poprzez przekroczenie zakresu ustawowego i nałożenie w § 10 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego – ust. 1 oraz wyprowadzania psów poza teren nieruchomości na smyczy – ust. 2.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 i § 10 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że § 9 uchwały jest de facto pozbawiony doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat. Rada gminy, na mocy delegacji ustawowej upoważniona została do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów i stanów pożądanych. "Powinność zapobiegania powstawaniu odpadów" i podejmowania ogólnikowo określonych działań, o jakich mowa w ww. przepisie, nie jest wystarczająco sprecyzowany. Powoduje to, że ustalenie, czy w danym konkretnym przypadku obowiązek nałożony mocą aktu prawa miejscowego został wypełniony byłby kwestią zbyt ocenną i trudną do zweryfikowania.
Odnośnie § 10 Prokurator wskazał, że prawodawca lokalny nałożył na adresatów normy obowiązek "usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta", przy czym formułując ten obowiązek prawodawca lokalny posłużył się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Przez takie nieczystości rozumieć można zarówno nieczystości stałe jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę, np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu.
Prokurator podniósł, także że w § 10 ust. 2 zaskarżonego aktu wprowadzono obowiązek wyprowadzenia psa na smyczy. Regulacja ta wprowadza bezwzględny nakaz, nieprzewidujący żadnego wyjątku, co może prowadzić w określonych sytuacjach do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. W konsekwencji przepis ten narusza zasadę proporcjonalności, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest częściowo zasadna.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Kowal podjęta 29 czerwca 2016 r. i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego.
Jak wynika z części wstępnej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w skrócie "u.c.p.g."). Zaskarżona uchwała – jak każda uchwała mająca za przedmiot regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie – jest aktem prawa miejscowego. Wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiego aktu należy stwierdzić, że mieści się ona w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g.
W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; jest aktem: o zasięgu lokalnym i rangi podstawowej, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; a ponadto aktem wymagającym ogłoszenia.
W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm.). Jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.
Pierwszy z zarzutów skargi dotyczy regulacji § 9 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "Właściciele nieruchomości winni zapobiegać powstawaniu odpadów ograniczając ich ilość, a także podejmować działa mające na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów."
W ocenie Sądu omawiany zapis regulaminowy jest de facto pozbawiony doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat. Rada gminy, na mocy delegacji ustawowej upoważniona została do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości w granicach upoważnienia tj. do ustanowienia przepisów prawa, a nie do formułowania ogólnych celów i stanów pożądanych. "Powinność zapobiegania powstawaniu odpadów" i podejmowania ogólnikowo określonych działań - o jakim mowa w ww. przepisie uchwały, nie jest wystarczająco sprecyzowany. Powoduje to, że ustalenie, czy w danym, konkretnym przypadku obowiązek nałożony mocą aktu prawa miejscowego został wypełniony byłoby kwestią zbyt ocenną i trudną do zweryfikowania. Zaznaczyć też trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, nakazują (zakazują) określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie mogą formułować postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań.
Organ winien mieć na uwadze, że przepisy aktów prawnych powinny być tak zredagowane, aby wyrażały intencję uchwałodawcy w sposób dokładny i zrozumiały. Związane jest to z zasadą precyzji w redagowaniu przepisów prawnych, według której przepisy powinny być tak skonstruowane, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis.
Wobec uznania zatem, że przepis § 9 uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, Sąd stwierdził jego nieważność.
Za niezasadny natomiast uznał Sąd zarzut dotyczący § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Przepis ten jest wypełnieniem delegacji ustawowej określonej dokładnie w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zgodnie z którą uchwalany przez radę gminy regulamin czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta wskazał, że "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są obowiązane do usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego. Uprzątnięcia można dokonać poprzez wrzucenie zanieczyszczeń do pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych". Słusznie zwraca uwagę skarżący, że takie sformułowanie przepisu – a konkretnie pierwsze zdanie cytowanego ustępu - rodzi wątpliwość jakiego rodzaju "zanieczyszczenia" pozostawione przez zwierzę winny być usuwane z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Wątpliwość tą zdaniem Sądu można rozstrzygnąć poprzez odwołanie się do treści zdania drugiego cytowanego przepisu, który wskazuje, że zanieczyszczenia mają być "wrzucane’ (a nie np. "wlewane") do pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Z całej treści § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały można zatem wyinterpretować, że ustawodawca lokalny nałożył na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek usuwania określonego rodzaju zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego tj. zanieczyszczeń o charakterze stałym (a nie płynnym), a więc przede wszystkich odchody zwierząt. Pomimo zatem posłużenia się przez prawodawcę lokalnego terminem niedookreślonym "zanieczyszczenia" wskazania wyżej możliwość zinterpretowania przemawia przeciwko stwierdzeniu nieważności ww. § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że aczkolwiek także na prawodawcy lokalnym ciąży wynikający z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) obowiązek konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, to w celu uznania niekonstytucyjności regulacji, której stawiany jest zarzut niedookreślonej, nie wystarcza tylko i wyłącznie abstrakcyjne stwierdzenie nieokreśloności tekstu prawa. Nieprecyzyjne brzmienie lub niejasna treść przepisu nie w każdym wypadku uzasadniają wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Niejasność lub nieprecyzyjność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją (w przypadku aktu prawa miejscowego – stwierdzenie jego nieważności), o ile jest tak daleko posunięta, że wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa.
Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności czy nieprecyzyjności powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany wtedy, gdy inne metody usuwania wątpliwości dotyczących treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację, okażą się niewystarczające (por. pkt 6.2 i pkt 6.3 uzasadnienia prawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r. sygn. Kp 3/09).
Odnośnie wprowadzonego w § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały obowiązku wyprowadzania psa poza teren nieruchomości na smyczy Sąd podziela stanowisko zgodnie z którym wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Słuszne jest jednak stanowisko Prokuratora, że istotnym naruszeniem prawa jest wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku, mimo że potrzeba przewidzenia takich wyjątków wynika chociażby z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków musi być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przedmiotowym przypadku, wobec braku przewidzenia przez prawodawcę lokalnego takich wyjątków, niewątpliwie doszło do wskazanego w skardze istotnego naruszenia prawa.
Jednakże przy redagowaniu sentencji wyroku umknęło uwadze Sądu, że zapis dotyczący obowiązku wyprowadzania psów na smyczy (bez zakreślenia stosownych wyjątków) został ujęty w § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały, co powinno mieć odzwierciedlenie w treści pkt 1 wyroku. Uchybienie to jest uchybieniem istotnym, którego Sąd nie może usunąć w drodze sprostowania wyroku. Uchybienie to może być usunięte poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, którą w opisywanym zakresie może uwzględnić także Wojewódzki Sąd Administracyjny w trybie art. 179a p.p.s.a.
Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku, natomiast zgodnie z art. 151 p.p.s.a w pozostałej części skargę oddalił.