Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 123 oraz art. 149 § 3 Kpa, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. i A. M. o wznowienie postępowania odmówił wznowienia postępowania w sprawie swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] udzielającej Spółce [...] sp. j. w B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno- usługowego przy ul. K. w B. wskazując, że stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie była tylko ww. Spółka i K. i A. M. Rozpoznając zażalenie K. i A. M. postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 123 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 149 § 3 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wywodząc iż prawo żądania wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wcześniej decyzją ostateczną przysługuje stronie, co wynika to z art. 147 Kpa; wnioskodawcy natomiast w niniejszej sprawie nie mają przymiotu strony.
Składając skargę K. i A. M. zarzucili naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 Kpa i art. 2 oraz 7 Konstytucji poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie poza administracyjnym; art. 8 w zw. z 107 § 3 Kpa poprzez stwierdzenie, iż budynek wybudowany i rozebrany był identyczny, jeżeli chodzi o jego wysokość w sytuacji, w której różnica ta wnosi prawie 2 m; art. 6, 8, 107 § 3 Kpa w zw. z art. 152 ppsa poprzez przyjęcie, iż decyzje Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. oraz Wojewody z dnia [...] października 2010 r. były wykonywalne; art. 8 w zw. z art. 107 § 1 oraz 107 § 3 kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji poprzez przyjęcie, iż realizowanie jakichkolwiek robót budowlanych w budynku po wstrzymaniu wykonania decyzji przez Sąd jest dopuszczalne; art. 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie faktu, iż w dniach [...] grudnia 2010 r. i później były wykonywane roboty przy budowie dachu; art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez pominięcie faktu, iż część inwestycji znajduje się na działce skarżących (dach); § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez stworzenie zagrożenia pożarowego dla nieruchomości skarżących.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie obu postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zaskarżonego postanowienia
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczym i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po myśli przepisu art. 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą, natomiast zgodnie z art. 133 § 1 ww. ustawy sąd wydając wyrok po zaniknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Z akt sprawy natomiast wynika, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem było wznowienie postępowania. Nie było nim natomiast wydanie pozwolenia na użytkowanie.
Niewątpliwie stroną postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest po myśli art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z późn. zm.) inwestor. Na marginesie należy jednak zauważyć, że podnosi się w literaturze przedmiotu, że rozwiązanie to budzi wątpliwości co do jego zgodności z przepisami Konstytucji RP, tj. jej art. 21, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2, jako że ogranicza prawa innych podmiotów zainteresowanych procesem inwestycyjno - budowlanym, (np. E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2004 r., s 165-166, Z. Niewiadomski - Prawo budowlane. Komentarz C. H. Beck s. 571- Warszawa 2006 r.). Należy więc przyznać rację organowi, gdy stwierdza, że stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie była tylko Spółka [...] jak inwestor.
Przywołany przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego niewątpliwie zawęża jednak krąg podmiotów jedynie do inwestora, ale zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężenie wynikające z ww. regulacji prawnej może mieć jednak zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. W wyroku z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, iż proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, jak i podmiotowo sytuacja zachodzi wówczas, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora.
I dalej w tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tylko w przypadku legalnego postępowania inwestora można uznać, iż -poprzez wskazane "zawężenie" interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, iż istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał tamże także swój wcześniejszy wyrok z 29 października 2008 r. - II OSK 1174/07.
Skoro sprawa zakończona zaskarżonym postanowieniem toczyła się nie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, lecz była to sprawa o wznowienie postępowania zakończonego takim pozwoleniem to zastosowanie miały przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Instytucja wznowienia postępowania uregulowana jest w przepisach art. 145-152, tj. w Rozdziale 12 noszącym tytuł "Wznowienia postępowania". Ponieważ przepisy te nie określają, kto jest stroną tego postępowania, to będzie miał tu zastosowanie przepisy art. 28 Kpa. Według tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nie uzasadnił dlaczego odmówił skarżącym przyznania statusu strony. Stanowi to naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 126 i 124 § 1 i 2 Kpa. Przepisy te wyraźnie określają niezbędne składniki rozstrzygnięcia organu w postaci postanowienia. Są nimi między innymi przywołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ natomiast ograniczył się jedynie - po przedstawieniu różnych rozstrzygnięć organów administracji jak i sądowych w procesie inwestycyjnym na posesji przy ul. K. w B. do stwierdzenia, że "wniosek nie pochodzi od strony" (str. 4 postanowienia). Organ zaniechał w tym kontekście analizy przepisu art. 28 Kpa.
W tym miejscu należy zauważyć, że postanowienie o wznowieniu postępowania jest tylko aktem procesowym, nierozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania a jedynie otwierającym to postępowanie. Już w swoim wyroku z 13 listopada 1987 r. I SA 1326/86 (ONSA 1987, Nr 2, poz. 80), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "1. Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa) jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania.
2. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 Kpa), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 Kpa". A zatem postępowanie o wszczęciu postępowania wywiera jedynie skutki procesowe i na tym etapie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie przesądza się o bycie i prawnym decyzji ostatecznej.
Mając więc powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na przepisie art. 152 tej ustawy; natomiast zawarte w pkt 3 i 4 oparto na przepisach art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy oraz przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie... (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają w sposób oczywisty z uzasadnienia niniejszego wyroku, którego wskazania i oceny mają po myśli przepisów art. 153 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dla organu charakter wiążący. Wówczas to organ ustosunkowuje się też do okoliczności podnoszonych w skardze.