Uzasadnienie
II SA/Bd 217/07
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 24 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) § 1, § 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. nr 155, poz. 1109) decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia [...] 2006 r. znak: [...] – o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego Kazimierzowi B. w związku z suszą w 2006 r.
Organ I instancji wydał negatywną decyzję powołując się na przesłanki § 2 cytowanego powyżej rozporządzenia, iż pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli:
- co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy;
- w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %.
Zdaniem organu okoliczność, że skarżący nie był ujęty w otrzymanym od Wojewody protokole zbiorczym, stanowi podstawę do odmowy przyznania pomocy, gdyż brak jest wymaganego dokumentu w postaci protokołu.
W odwołaniu skarżący nie zgadza z rozstrzygnięciem organu I instancji. Jest on rolnikiem, który prowadzi indywidualne gospodarstwo rolne. Na skutek suszy poniósł bardzo duże straty. Oświadczył jednocześnie, że nie była u niego komisja, która szacowała straty i nie został ujęty w protokole, który powstał w Gminie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania skarżącego.
Organ odwoławczy opierając się na przepisach zawartych w § 1, § 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) stwierdził, że jednym z niezbędnych warunków uzyskania pomocy w celu złagodzenia skutków suszy, jest protokół oszacowania szkód, sporządzony przez komisję powołaną przez Wojewodę. Na tej podstawie kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w gospodarstwie rolnym. Zdaniem organu odwoławczego, skoro skarżący nie zgłosił strat, to nie zostały one oszacowane przez komisję powołaną przez Wojewodę [...]. Brak protokołu stanowi zatem podstawę do odmowy przyznania skarżącemu pomocy.
Kazimierz B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2007r. nr [...].
W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest krzywdząca. Skarżący uważa, że protokół jest potrzebny tylko do ubiegania się o kredyt dla rolników w banku.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zarzut podniesiony w skardze zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania i to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta organizowana jest m.in. przez organy administracji rządowej (art. 2 ust. 2).
Na mocy art. 24 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.), Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. z 2006, Nr 155, poz.1109) określiła, szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006 r. Rozporządzenie wskazuje warunki realizacji programu ogólnie dla wszystkich gospodarstw rolnych dotkniętych suszą i nie ogranicza przyznania pomocy tylko dla rodzin rolniczych zamierzających zaciągnąć kredyty w bankach.
Udzielenie pomocy uzależnione jest od łącznego spełniania dwóch kryteriów określonych w § 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów. Zgodnie z tym przepisem pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli:
- co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy;
- w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez Wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że z § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia wynikają zadania dla komisji powołanej przez Wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r., która zobowiązana jest do oszacowania szkód w uprawach rolnych spowodowanych suszą.
Komisja zatem powołana przez Wojewodę obarczona powinna być zadaniami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), gdzie oszacowanie szkód niezbędne jest do sporządzenia opinii przez Wojewodę w celu zaopiniowania wniosku o kredyt na podstawie § 20 ust. 2 tego rozporządzenia. Natomiast na mocy § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. z 2006, Nr 155, poz.1109) powołana przez Wojewodę komisja powinna być obarczona obowiązkiem oszacowania szkód na potrzeby przyznania rodzinom rolniczym pomocy społecznej w formie zasiłków celowych w związku z poniesionymi szkodami w uprawach rolnych, spowodowanymi suszą.
Zadania dla komisji powołanej przez Wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.) obejmują obowiązek oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych na potrzeby zaciągnięcia kredytu w banku oraz na potrzeby przyznania pomocy społecznej rodzinom rolniczym w formie zasiłku celowego na podstawie art. 24 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. z 2006, Nr 155, poz.1109).
Obowiązek oszacowania szkód nie obciąża rolnika, który poniósł straty w związku z suszą.
W rozporządzeniu w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy uregulowana została procedura postępowania w sprawie udzielenia pomocy, która została określona w § 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1. W § 6 ust. 1 rozporządzenia został określony ostateczny termin złożenia takiego wniosku i zgodnie z tym przepisem wnioski, o których mowa w § 4 ust. 1, składa się do dnia 15 października 2006 r. Wnioski złożone po terminie odrzuca się (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).
Wniosek złożony przez rolnika w terminie do dnia 15 października 2006 r. wszczyna postępowanie i stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia przenosi na organ właściwy do rozpoznania podania obowiązki związane z dalszym prowadzeniem postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zebrania dowodów. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez Wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Z § 6 ust. 3 rozporządzenia wynikają również obowiązki dla wojewodów, gdyż przepis stanowi, iż wojewodowie przekażą, w terminie do dnia 15 września 2006 r., właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokoły oszacowania szkód sporządzone przez komisje powołane przez wojewodów na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji.
Organy powinny rozróżnić przy rozpoznawaniu wniosków, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. wniosek rolnika o kredyt uruchamia procedurę zmierzającą do oszacowania szkód przez komisję powołaną przez Wojewodę celem wyrażenia opinii w banku.
W przepisach ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, nie ma przepisu, z którego wynikałoby, że rolnik, który doznał szkody w celu skorzystania z pomocy społecznej najpierw powinien złożyć wniosek o oszacowanie strat, które władna byłaby stwierdzić komisja powołana przez Wojewodę.
Przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy nie ograniczają przyznania pomocy tylko rolnikom korzystającym z kredytu, ale skierowane są na niesienie pomocy wszystkim poszkodowanym. Zadaniem Wojewody na mocy powyższych przepisów było powołanie komisji do oszacowania strat powstałych u wszystkich rolników, a nie ograniczenie się tylko do tych, którzy mają zamiar korzystać z kredytu.
W chwili rozpatrywania wniosku o przyznanie pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej powinien dysponować protokołem oszacowania szkód sporządzonym przez komisję powołaną przez Wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r.
W świetle powyższego w sytuacji, gdy rolnik złoży wniosek o pomoc, a nie ma go na listach protokołów sporządzonych przez Wojewodę, organ rozpoznający wniosek powinien wystąpić do Wojewody o wyjaśnienie, czy powołana komisja była oszacować szkody u rolnika wnioskującego o pomoc. Powyższe ma na celu ocenę, czy u danego rolnika susza spowodowała szkody, czy też nie. Komisja bowiem z mocy przepisów powinna oszacować straty w każdym gospodarstwie rolnym, nie tylko w tym, które będzie kredytowane.
Wojewoda w ramach programu rządowego przy powoływaniu komisji winien dotrzeć do wszystkich potrzebujących, taka jest istota ustawy o pomocy społecznej. Przepis powyżej cytowanego § 20 określa organ zobowiązany do powołania komisji, natomiast przepisy ustawy o pomocy społecznej zobowiązują Wojewodę przy powoływaniu komisji do obarczeniem jej obowiązkiem dotarcia do wszystkich potrzebujących dotkniętych suszą w 2006 r.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy komisja została powołana celem realizacji zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej, czy tylko dla potrzeb zaopiniowania wniosków o udzielenie kredytów.
Nadto organ winien wyjaśnić, czy rolnicy byli powiadomieni o obowiązku zgłoszenia szkody powstałej w związku z suszą celem skierowania do nich komisji np. poprzez obwieszczenie, informację umieszczoną na tablicy ogłoszeń o powołaniu komisji do oszacowania strat w gospodarstwach rolnych i terminie zgłoszenia strat przez rolnika do komisji.
Podjęte przez Wojewodę oraz powołaną przez niego komisję czynności w zakresie dotarcia do osób uprawnionych w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Nie jest wystarczające samo zapewnienie przewodniczącego Komisji, że rolnik wiedział o możliwości zgłoszenia strat.
Z przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.
Należy mieć na uwadze, że do prawidłowego stosowania prawa zobowiązany jest organ wydający rozstrzygnięcie w konkretnej, indywidualnej sprawie administracyjnej.
Zasiłek celowy przyznawany w trybie rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) ma charakter świadczenia z zakresu pomocy społecznej i winna z niego skorzystać jak największa liczba rolników, w których gospodarstwach rolnych wystąpiły szkody.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, orzekając w oparciu o art. 145 § 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej powoływanej jako.p.p.s.a., stwierdził, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób istotny i to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.