Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] Burmistrz S., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 1, art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 sierpnia 2022 r. w sprawie wzoru wniosku o wypłatę dodatku węglowego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1712), orzekł o odmowie przyznania A. R. dodatku węglowego.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż odmówiono stronie przyznania dodatku węglowego, bowiem z załączonej do wniosku deklaracji źródeł ciepła wynika, że skarżący korzysta z kotła na paliwo stałe, w którym stosuje się pelet drzewny.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. R. oświadczył, że błędnie złożył nieprawidłowy wniosek o dodatek na pelet drzewny. Odwołujący wskazał, że był w Urzędzie Gminy po złożeniu formularza dwukrotnie z powodu błędnego wypełnienia wniosku, jednak urzędnicy nie zwrócili uwagi na nieprawidłowy druk, przyjmując go, nanosząc w nim poprawki. Wnioskodawca zaznaczył, że nieświadomie pomylił wnioski.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w dniu [...] sierpnia 2022 r. zainteresowany wystąpił z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, wskazując w części objętej pkt 3 dotyczącej źródeł ogrzewania na paliwo stałe, iż głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. Natomiast z deklaracji dotyczącej źródeł ciepła z dnia [...].01.2022 r. wynika wskazanie, że zainstalowanym źródłem ciepła jest "kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy z automatycznym podawaniem paliwa/z podajnikiem". Liczba zainstalowanych źródeł ciepła wynosi 1, liczba eksploatowanych źródeł ciepła wynosi 1, ich funkcja dotyczy c.o. oraz c.w.u. Jako rodzaj stosowanych w kotłach paliw stałych wskazano pellet drzewny.
Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.) dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Wskazany przepis zdaniem organu odwoławczego zawiera enumeratywny katalog źródeł ogrzewania, w przypadku których osoby mogą ubiegać się o ustalenie prawa do dodatku węglowego. Jednocześnie przepis wskazuje, że dodatek węglowy przysługuje, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego zostało wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia [...] sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Tymczasem jak wynika z dokumentów; deklaracja dotycząca źródeł ciepła, wskazywała jako zainstalowane źródło ciepła "kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy z automatycznym podawaniem paliwa/z podajnikiem". Jako rodzaj stosowanych w kotłach paliw stałych wskazano pellet drzewny, co zdaniem Kolegium oznacza, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż w przypadku ubiegania się o dodatek dla gospodarstw domowych należało złożyć stosowny wniosek do organu pierwszej instancji.
W skardze do Sądu A. R. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postepowania sądowego i podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji oświadczył, że błędnie złożył nieprawidłowy wniosek o dodatek na pellet drzewny. Skarżący wskazał, że był w Urzędzie Gminy po złożeniu formularza dwukrotnie z powodu błędnego wypełnienia wniosku, jednak urzędnicy nie zwrócili uwagi na nieprawidłowy druk, przyjmując go. Wnioskodawca zaznaczył, że nieświadomie pomylił wnioski.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie ze stanowiącym podstawę decyzji obu instancji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022r. o dodatku węglowym, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Zgodnie z art. 2 ust. 3 ww. ustawy, przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
Jak wynika ze złożonej przez skarżącego deklaracji dotyczącej źródeł ciepła z dnia [...].01.2022 r. zainstalowanym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest "kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z automatycznym podawaniem paliwa/z podajnikiem". Liczba zainstalowanych źródeł ciepła wynosi 1, liczba eksploatowanych źródeł ciepła wynosi 1, ich funkcja dotyczy c.o. oraz c.w.u. Jako rodzaj stosowanych w kotłach paliw stałych wskazano pellet drzewny. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2022 r. zainteresowany wystąpił z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, wskazując w części objętej pkt 3 dotyczącej źródeł ogrzewania na paliwo stałe, iż głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe.
Organy obu instancji wyszły z założenia, że skoro zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.w. uprawnionymi do dodatku węglowego są osoby prowadzące gospodarstwo domowe, którego głównym źródłem ciepła jest spalanie węgla kamiennego, brykietu lub peletu zawierającego co najmniej 85% węgla kamiennego, zaś skarżący w deklaracji CEEB wskazał jako rodzaj paliwa "pellet drzewny", to skarżącemu wnioskowany dodatek się nie należy.
W istocie, zgodnie z art. 2 ust. 15 u.d.w. organy wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Powyższy przepis nadaje zatem szczególną rolę oświadczeniom strony zawartym w deklaracji CEEB. Organy na podstawie ww. przepisu (jak należy przyjąć, bo nie wymieniono go ani w podstawie prawnej obu decyzji, ani w ich uzasadnieniu prawnym) przyjęły, że treść deklaracji uwidoczniona przed [...] sierpnia 2022 r. determinuje wynik sprawy o przyznanie dodatku węglowego. Okoliczności podlegające analizie organu w sprawie w tym przedmiocie wykraczają istotnie poza wskazaną wyżej kwestię.
Przede wszystkim wskazać należy że organy obu instancji, dokonując weryfikacji wniosku skarżącego poprzez proste porównanie danych wskazanych przez skarżącego w deklaracji CEEB oraz treści art. 2 ust. 3 u.d.w. pominęły jednak, że ustawa o dodatku węglowym w dacie rozstrzygania przez organy zawierała stosowalne w sprawie uregulowania art. 2 ust. 15a – 15e. Ww. przepisy dodane zostały mocą art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 - dalej "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej, weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu [...] września 2022 r. W myśl zaś art. 52 ww. ustawy do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na postawie ustawy o dodatku węglowym, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą. Dodane nowelizacją przepisy, wobec wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z [...].10.2022 r. [...] sierpnia 2022 r., miały bez wątpienia zastosowanie w sprawie.
I tak, zgodnie z art. 2 ust. 15a u.d.w. dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:
- 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768);
- 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2021 ze zm.);
- 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
Treść powyższego przepisu jednoznacznie zatem wskazuje, że o ile deklaracja CEEB jest podstawowym dokumentem, na podstawie którego organ dokonuje weryfikacji wniosku o przyznanie dodatku węglowego, to nie jest to jedyny dowód w sprawie podlegający uwzględnieniu. Organ może weryfikować wniosek w oparciu o dokumenty wskazane przykładowo w art. 2 ust. 15a u.d.w. Jest to katalog otwarty ("w szczególności"), nie wyklucza on zatem innych materiałów, z których odczytać można istotne okoliczności dla wyniku sprawy o przyznanie świadczenia. Takim materiałem z pewnością będzie treść ewentualnych dokumentów przedkładanych przez stronę na okoliczność wykazania, że spełnia ona warunki do przyznania dodatku węglowego, a rozbieżność danych ujawnionych w deklaracji jest wynikiem zrozumiałej omyłki (wnioskodawca nie musi posiadać fachowej wiedzy w zakresie kwalifikacji danych paliw stałych). Powyższe odnosi się zresztą do samego art. 2 ust. 15 u.d.w., gdzie deklaracja CEEB, choć "w szczególności" brana pod uwagę przez organ podczas weryfikacji wniosku, nie jest opisywana jako jedyny dokument podlegający analizie w związku z wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego.
Organy obu instancji, poprzestając na stwierdzeniu, że deklaracja dotycząca źródeł ciepła, wskazywała jako zainstalowane źródło ciepła "kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy" z automatycznym podawaniem paliwa/z podajnikiem", a jako rodzaj stosowanych w kotłach paliw stałych wskazano pellet drzewny, całkowicie pominęły twierdzenia skarżącego co do tego, że błędnie złożył nieprawidłowy wniosek o dodatek na pellet drzewny. Organy nie wezwały skarżącego o ewentualne dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie, np. poprzez przedłożenie dokumentacji dotyczącej wykorzystywanego pieca, faktur za zakup określonego paliwa itd.
W obliczu zasadniczej wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, ograny nie przeprowadziły ponadto wywiadu środowiskowego, do czego upoważniał organ art. 2 ust. 15b u.d.w. (również dodany ustawą zmieniającą), zgodnie z którym jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych; przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c), a w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d). "Wątpliwości co do gospodarstwa domowego wnioskodawcy" w zakresie, w jakim dotyczą rodzaju wykorzystywanego paliwa, są w ocenie Sądu w niniejszej sprawie wyraźne, a to w świetle treści wniosku (w którym skarżący wskazywał, że korzysta z kotła na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w.), jak i stanowiska wyrażonego w odwołaniu od decyzji I instancji, uwzględnić winien już organ odwoławczy rozważając zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a.
Formalistyczne podejście do sprawy skarżącego zaprezentowane przez organy obu instancji nie daje się obronić w kontekście celów ustawy o dodatku węglowym. Jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.2471) "projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego.
Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa". Powyższe potwierdza, że ratio legis świadczenia wprowadzonego u.d.w. koncentruje się na udzieleniu pomocy w postaci dodatku węglowego jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Potwierdza to również treść art. 2 ust. 15f i 15g u.d.w., zgodnie z którymi dodatek przyznaje się, w opisanych tam okolicznościach, nawet w sytuacji niezłożenia wniosku przez stronę oraz niezgłoszenia lub niewpisania głównego źródła ogrzewania w deklaracji CEEB, a które to przepisy przewidują w tym zakresie działanie organu z urzędu. Nie spełnia celów ustawy takie postępowanie organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia w niej przewidzianego, w którym kwestia zgodnego z prawdą oznaczenia rodzaju paliwa w formularzu deklaracji ma prymat nad faktycznym stanem rzeczy w zakresie rodzaju wykorzystywanego paliwa.
Instrumenty opisane w art. 2 ust. 15 oraz 15a i 15b i nast. mają umożliwić organowi dokonanie wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego co do przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zaniechanie ich wykorzystania świadczy o zawężeniu ustaleń organów obu instancji do formalnej kwestii aktualności danych w deklaracji CEEB, a nie do zasadniczej dla wyniku tej sprawy faktycznej okoliczności wykorzystywania przez skarżącego paliwa stałego do ogrzewania jego gospodarstwa domowego.
Pamiętać należy, że rozpoznając sprawę z wniosku o dodatek węglowy organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w k.p.a. Organ winien zatem toku postępowania stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1 k.p.a.). Organ winien ponadto działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także należycie i wyczerpującego informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).
Wreszcie zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby wyjaśnienia wątpliwości związanych ze sprzecznymi oświadczeniami skarżącego w deklaracji CEEB, a oświadczeniem zawartym we wniosku (i dalej, w odwołaniu od decyzji I instancji) co do wykorzystywania paliwa stałego do ogrzewania gospodarstwa domowego. Organy ani nie wykorzystały instrumentów procesowych przewidzianych w art. 2 ust. 15 i nast., nie wezwały skarżącego do stosownych wyjaśnień, nie poinformowały o okolicznościach mających wpływ na możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku.
Mając to zatem na uwadze Sąd stwierdził, że rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1, 79a § 1 i 80 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w warunkach błędnego zastosowania w sprawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15 u.d.w. oraz nieprawidłowego niezastosowania art. 2 ust. 15b u.d.w. Stanowi to podstawę do uchylenia decyzji obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259).
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.