Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Wójt Gminy L. odmówił P. S. (skarżącemu) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – J. S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że matka skarżącego jest osobą trwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i samodzielnej egzystencji. Ma czworo dzieci, które wspólnie pomagają niepełnosprawnej w codziennych czynnościach i prowadzeniu gospodarstwa domowego, które prowadzi z synem J. S.. P. S. prowadzi zaś w tym samym budynku oddzielne gospodarstwo domowe, jego jedynym dochodem jest specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany na matkę, nie pracuje od 2016 r. i pomaga matce w zakresie podstawowych czynności życiowych. Przywoławszy ustalenia wynikające z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych u pozostałych krewnych niepełnosprawnej oraz treści treść art. 17 ust. 1, 1a, 1b i art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.
Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r.") organ stwierdził, że przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności matki skarżącego, nie została więc spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Organ wskazał nadto, że skarżący nie jest jedyną osobą świadczącą opiekę nad matką, w podobnym stopniu pomocy tej udzielają również pozostaje dzieci niepełnosprawnej.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 17 ust. 1, 3 i 4 u.ś.r., organ odwoławczy stwierdził, że o ile organ I instancji dokonał błędnej oceny spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/14, to jednak przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia pozostaje zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką, który nie wystarcza dla uznania, że nie jest on wstanie z tego powodu podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ wskazał, że opieka sprawowana przez skarżącego wespół z pozostałym rodzeństwem nie wykracza poza zakres obowiązków domowych wykonywanych w każdym gospodarstwie domowym.
W ocenie organu skarżący nie wykonuje stałej opieki nad niepełnosprawną, udzielanie pomocy w robieniu zakupów i dowożeniu do lekarza nie stanowi czynności zajmujących skarżącemu cały dzień przez siedem dni w tygodniu lub większość dni w tygodniu. W ocenie organu w sprawie nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej, niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką, a nadto sprawowana opieka nie ma charakteru stałego.
W skardze na powyższą decyzję, wniesioną w imieniu skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił on naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji tego przepisu podczas gdy w jego rozumieniu opieka ta musi być stała lub długotrwała, niekoniecznie całodobowa. Zarzucił nadto naruszenie art. 6, 8, 9 oraz 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy dotyczących faktycznego zakresu opieki świadczonej przez skarżącego nad matką. Wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów postepowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na rzecz postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło uznanie przez organ odwoławczy, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ uargumentował swoje stanowisko tym, że skarżący nie sprawuje stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawną w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia, sprawuje ją bowiem wespół z pozostałym rodzeństwem. Jego status osoby niezatrudnionej i niepodejmującej innej pracy zarobkowej nie jest bezpośrednio związany z koniecznością sprawowania tej opieki. Powyższe kwestionuje skarżący podnosząc, że jego pomoc jest niezbędna niepełnosprawnej matce, przy czym nie musi mieć ona wymiaru całodobowego.
Nadmienić w tym miejscu należy, że SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji pomimo zastosowania przez Wójta Gminy L. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób sprzeczny z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się jednak do powyższej problematyki słusznie wytykając organowi I instancji nieprawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Kwestia ta przestała być istotna zatem w niniejszej sprawie, co czyni zbędnym szersze odnoszenie się do niej, również i z tego względu, że oś sporu przeniosła się na problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kwestią bezsporną jest, że skarżący - jako syn J. S., legitymującej się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS o trwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym i stwierdzającym brak jej zdolności do samodzielnej egzystencji (k. 3 akt adm.) - jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i może ubiegać się o wyżej wymienione świadczenie. Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. przez znaczny stopień niepełnosprawności rozumie się m.in. stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach (lit. c). Załączone do wniosku skarżącego orzeczenie jest zatem orzeczeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r.
Jednym z warunków koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W ocenie Sądu przedwczesne jest stanowisko Kolegium, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na zakres sprawowanej nad matką opieki. Kwestia ta nie została bowiem dostatecznie wyjaśniona.
Kwestionując możliwość sprawowania przez skarżącego opieki nad matką w zakresie wymaganym przez cytowany przepis organ wskazał, że opieka ta jest sprawowana wespół z pozostałą trójką zstępnych niepełnosprawnej i polega na wykonywaniu podstawowych czynności domowych w sposób nieangażujący skarżącego na tyle, by nie mógł on podjąć zatrudnienia. Kolegium nie wyjaśniło przy tym, jak kształtuje się podział obowiązku opiekuńczych nad matką z uwzględnieniem (bezspornej) okoliczności sprawowania tej opieki również przez pozostałe dzieci niepełnosprawnej w kontekście czasowego zaangażowania każdego z rodzeństwa w tę opiekę. O ile organ przywołał oględnie podział obowiązków opiekuńczych spoczywających na każdym z rodzeństwa skarżącego, a wynikających z zawartych w aktach sprawy wywiadów środowiskowych, to jednak nie wyjaśnił zasadniczej dla sprawy przesłanki – czy stała lub długotrwała opieka nad matką sprawowana jest proporcjonalnie przez każde z jej dzieci, czy może w sprawie zachodzą dysproporcje w tym zakresie na tyle duże, że w istocie zasadnym byłoby uznanie jednego z rodzeństwa (skarżącego) jako osobę sprawującą opiekę w takim właśnie wymiarze, przy incydentalnej pomocy pozostałych.
Zgodzić należy się przy tym ze skarżącym (w kontekście okoliczności zamieszkiwania skarżącej z innym z jej synów - J.), że określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawy przesłanka sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie jest powiązania z warunkiem stałego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osobą niepełnosprawną. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym w rozumieniu u.ś.r. (matka skarżącego) wymaga też - w zależności od rodzaju schorzenia i stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, co nie jest równoznaczne z opieką całodobową. Z tego względu decydującym dla spełnienia w zastanym stanie faktycznym przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest precyzyjne ustalenie, kto, jak długo i jak często sprawuje opiekę nad niepełnosprawną, a nadto jakie obowiązki – w związku z wykonywaniem tej opieki – sprawuje.
Dokładnemu ustaleniu winno w następnej kolejności podlegać to, czy osoba sprawująca nad niepełnosprawną opiekę w sposób stały (powtarzalny i konsekwentny) i długotrwały (sprawowany przez długi okres czasu) – w przypadku, gdy okaże się, że jest to skarżący – w istocie zrezygnowała z tego powodu z podjęcia pracy zarobkowej lub z tego powodu pracy tej nie podejmuje. Zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaniechaniem pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą stanowi bezpośredni warunek przyznania wnioskowanego świadczenia i wynika to wprost z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustalenia organu odwoławczego dokonane w tym zakresie, a odnoszące się do skarżącego, ograniczyły się jedynie do wskazania, że opiekę nad matką sprawuje on od 2016 r. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy skarżący był gdzieś zatrudniony do momentu objęcia opieką niepełnosprawnej matki, lub czy rozpoczęcie tej opieki powstrzymało go od podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Reasumując, w sprawie nie zostało wykazane konkretnie, jak kształtują się czynności wykonywane przez skarżącego w ramach opieki nad matką w relacji do czynności wykonywanych przez pozostałe dzieci niepełnosprawnej. Nie ustalono, ile godzin każde z nich poświęca na pomoc matce i jak często. Organ założył przy tym, że pomoc udzielana matce skarżącego nie wyklucza podjęcia przezeń zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co w kontekście ogólnych twierdzeń o "podstawowych obowiązkach wykonywanych w każdym gospodarstwie domowym" w sposób oczywisty uznać należy za twierdzenie aprioryczne i niepotwierdzone głębszą analizą rzeczywistego stanu rzeczy.
Zauważyć bowiem dodatkowo należy, że organ w sposób nieuzasadniony różnicuje kategorie obowiązków wykonywanych w związku z opieką nad niepełnosprawną na podstawowe czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym, oraz – jak można domniemywać – obowiązki o charakterze ponadstandardowym. Jasnym jest, że opieka nad niepełnosprawną osobą polega również na wykonywaniu takich podstawowych czynności jak sprzątanie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, i to te czynności – umożliwiające przecież egzystencję osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym – stanowią rdzeń tej opieki. W zależności od sytuacji osoby niepełnosprawnej mogą one jednak przybierać postać czynności bardziej czasochłonnych i angażujących. Rolą organu jest zaś ustalenie charakteru tej pomocy, a dalej ocena, czy wykonywanie czynności domowych związanych z opieką nad niepełnosprawną rzeczywiście pozbawia wnioskodawcę możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tj. czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją (powstrzymaniem się od podjęcia) zatrudnienia a koniecznością sprawowania tej opieki.
Całokształt wytkniętych braków w ustaleniach faktycznych sprawy powinien skłonić organ do ponownego przeprowadzenia, na podstawie art. 23 ust. 4aa u.ś.r., rodzinnego wywiadu środowiskowego w kierunku ustaleń zasadniczych dla sprawy okoliczności, o których mowa była wyżej. Zaznaczyć jednak również należy, że w myśl reguły z art. 75 § 1 k.p.a. organ może pozyskać również inne dowody (np. oświadczenia sąsiadów), które doprowadzą do jednoznacznego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.
W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy weźmie pod uwagę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.