Uzasadnienie
Uchwałą nr XVII/152/16 z dnia 17 czerwca 2016 r. (dalej powoływaną również jako "uchwała", "uchwała nr XVII/152/16") Rada Miejska w Solcu Kujawskim, działając na podstawie m.in. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 250, dalej powoływanej jako "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" lub "ucpg"), uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Solec Kujawski.
Pismem z dnia 16 stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Południe wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. uchwałę nr XVII/152/16 w zakresie § 3 ust. 1, 2 i 4, § 7 ust. 1 pkt 4c, § 12 i na uchwałę zmieniającą z dnia 26 października 2017 r. nr XXXVI/311/17 w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowa Wieś Wielka - w zakresie § 1 pkt 10 dotyczącego zapisu § 12 zasadniczej uchwały.
Po sprecyzowaniu na rozprawie przeprowadzonej dnia 28 lipca 2020 r. przedmiotu (uchwała z dnia 17 czerwca 2016 r. nr XVII/152/16) oraz zarzutów (co do § 3 ust. 4 jako dotyczącego § 3 ust. 4 pkt 3, a odnośnie § 7 ust. 1 pkt 4c jako dotyczącego § 7 ust. 1 pkt 4 lit. b) złożonej skargi, a także oświadczeniu na rozprawie, iż zaskarżeniu podlega § 12 uchwały nr XVII/152/16 (w wersji nadanej uchwałą zmieniającą), a nie § 12 uchwały zmieniającej tj. uchwały z dnia 15 grudnia 2017 r. nr XXXVI/311/17 w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Solec Kujawski – skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XVII/152/16 w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 3 ust. 1, 2, i 4 pkt 3, § 7 ust. 1 pkt 4 lit. b oraz § 12, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów, tj.:
- - art. 7 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"), art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg (powołując się na wersję ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: Dz.U. z 2019 r. poz. 2010) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływanej jako "usg"), poprzez zmodyfikowanie w § 3 ust. 1 uchwały katalogu rodzajów odpadów i nieuwzględnieniu w nim selektywnego zbierania odpadów tekstyliów i odzieży, o obowiązku którym stanowi przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, jako zapisu stanowiącego przekroczenie delegacji ustawowej;
- - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 5 ust. 4 pkt 2 ucpg oraz art. 40 ust. 1 usg, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i użyciu w § 3 ust. 2 uchwały sformułowania nieznanego ustawie, tj. "usuwania" zamiast precyzyjnego określenia obowiązku jako "uprzątnięcie" bądź "pozbycie się" i w konsekwencji nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, podczas gdy zapis ustawy obowiązek "pozbycia się" nakłada na zarządcę drogi;
- - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 ucpg oraz art. 40 ust. 1 usg, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i ograniczeniu w § 3 ust. 4 pkt 3 uchwały dopuszczalności mycia pojazdów wyłącznie do ich nadwozi;
- - art. 7 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 ucpg, art. 40 ust. 1 usg, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 7 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały właścicieli nieruchomości do posiadania przydomowych kompostowni i gromadzenia w nich odpadów zielonych, podczas gdy zapis ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach zezwala na gromadzenie odpadów zielonych w miejscu ich powstawania;
- - istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 ucpg oraz art. 40 ust. 1 usg, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 12 uchwały (w brzmieniu nadanym temu zapisowi uchwałą zmieniającą nr XXXVI/311/17) właścicieli nieruchomości do ograniczania ilości powstawania odpadów komunalnych - m.in. poprzez świadomy wybór produktów, wielokrotne używanie produktów i opakowań, stosowanie odświeżania, renowacji i napraw produktów, unikanie produktów nienadających się do recyklingu, ograniczenie marnotrawienia żywności – bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie zarzutów dotyczących § 3 ust. 1, 2, i 4 oraz § 12 uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko, Rada w pierwszej kolejności podniosła, że zarzuty skarżącego opierają się na stwierdzeniu niezgodności uchwały z przepisami ucpg, ale nie według jej stanu na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały, tylko według stanu na dzień wniesienia skargi. W zakresie zarzutu dotyczącego § 3 ust. 1 uchwały - któremu Prokurator zarzucił nieuwzględnienie w zakresie selektywnej zbiórki odpadów kategorii "odzież i tekstylia" – wyjaśniła, że wskazana kategoria odpadów uwzględniona została w treści obecnie obowiązującego art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ucpg dopiero w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 19 lipca 2019 r., która weszła w życie dnia 6 września 2019 r., przy czym rady gmin zostały zobowiązane do dostosowania prawa lokalnego do znowelizowanych przepisów w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 3 ust. 2 uchwały – określającego w jaki sposób powinny być prowadzone prace związane z usuwaniem śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego - organ wskazał w szczególności, iż zaskarżony zapis nie nakłada żadnych dodatkowych obowiązków, a określa wymagania jakie winny być spełnione przy realizacji obowiązku ustawowego. Podniósł ponadto, że przyjęte na gruncie zaskarżonej uchwały rozwiązania w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, stanowią realizację upoważnienia ustawowego. Odnośnie § 7 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały, Rada wskazała, iż nie sposób z zapisu tego wyprowadzić wniosku o nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku posiadania kompostownika, gdyż możliwość gromadzenia odpadów ulegających biodegradacji w przydomowych czy przydziałkowych kompostownikach stanowi jedną z kilku dopuszczalnych, alternatywnych metod postępowania z tą frakcją odpadów komunalnych, przewidzianych w § 7 uchwały, których to wyboru dokonują właściciele nieruchomości.
W zakresie § 12 uchwały Rada wskazała na upoważnienie lokalnego prawodawcy do określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, będących wdrożeniem innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, przy czym jednym z takich wymagań - jak wyjaśniła - jest ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów. Podniosła jednocześnie, iż w jej ocenie zapis ten ma walor normatywny oraz, że wprowadzenie do regulaminu utrzymania czystości i porządku normy powinnościowej, niezabezpieczonej sankcją, nie stanowi w jej przekonaniu naruszenia przepisów prawa.
Odnosząc się zaś do zarzutów pierwotnie sformułowanych w skardze przez Prokuratora - przed ich doprecyzowaniem na rozprawie dnia 28 lipca 2020 r. - organ wniósł o odrzucenie skargi w zakresie § 7 ust. 1 pkt 4c uchwały ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia oraz o odrzucenie skargi na uchwałę z dnia 26 października 2017 r. nr XXXVI/311/17 w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowa Wieś Wielka.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.
Na wstępie zaznaczyć należy, iż legalność uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), sąd administracyjny ocenia w świetle przepisów obowiązujących w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, ewentualnie dokonania zmiany zaskarżonej uchwały, z tym zastrzeżeniem, że w tym ostatnim wypadku kontroli sądu podlega w zakresie regulacji merytorycznych uchwała właściwa w wersji nadanej uchwałą zmieniającą, a nie uchwała zmieniająca, która w tym zakresie nie ma samodzielnego bytu, jako że celem tej uchwały jest nadanie określonej treści uchwale zmienianej (uchwale właściwej). Jeżeli więc nie jest kwestionowana sama procedura nadania określonej treści uchwale zmienianej, lecz określona treść przepisów, to w takim przypadku ocena legalności dotyczy uchwały zmienianej w wersji nadanej uchwałą zmieniającą.
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają natomiast przepisy ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.
Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie kontrolowanych w sprawie zapisów § 3 ust. 2 i ust. 4 pkt 3 oraz § 12 uchwały.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę - obowiązująca w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.
Dz.U. z 2016 r. poz. 250). Przy czym, w zakresie kontrolowanych w sprawie zapisów uchwały, które zostały zmienione uchwałą zmieniającą z dnia 15 grudnia 2017 r., wzorzec kontroli stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia tejże uchwały zmieniającej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289).
Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 ucpg upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ucpg, tj:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony)
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Ponadto, w myśl art. 4 ust. 2a ucpg, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.
Uchwała Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim nr XVII/152/16 z dnia 17 czerwca 2016 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg z uwzględnieniem art. 4 ust. 2a ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza, że Rada Miejska w Solcu Kujawskim uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Solec Kujawski) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.
Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.
W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wyraźnie określonym w ustawie. Katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania został przez ustawodawcę jednoznacznie określony, co oznacza, że lokalny prawodawca mógł ustanowić regulacje prawne w akcie prawa miejscowego tylko w zakresie objętym normą upoważniającą. Rada gminy nie ma zatem prawa do unormowania zagadnień innych niż wymienione w upoważnieniu ustawowym, ani też podjęcia regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mogą być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.
Kontrola zaskarżonej uchwały w świetle poczynionych powyżej uwag wykazała, że objęta skargą uchwała w określonym poniżej zakresie wykracza poza delegację ustawową w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w części.
I tak, za wykraczający poza delegację ustawową Sąd uznał w pierwszej kolejności zapis § 3 ust. 2 uchwały, w którym to Rada wskazała, że prace związane z "usuwaniem" śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości, służących do użytku publicznego, powinny być prowadzone w sposób zapewniający ochronę terenów zieleni, ze szczególnym uwzględnieniem drzew i krzewów. Wskazać należy bowiem, iż na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, prawodawca lokalny został upoważniony do określenia szczegółowych wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących "uprzątanie" błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zaskarżony przepis § 3 ust. 2 uchwały w ocenie Sądu jest zatem wadliwy, gdyż wskazuje na nieznajdujący oparcia w normie upoważniającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg obowiązek "usuwania" przez właścicieli nieruchomości śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego i z tej przyczyny jest również niejasny odnośnie zakresu określonego w nim obowiązku (i tym samym wyznaczonego sposobu jego wykonania).
Należy jednocześnie dodać, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił na gruncie ustawy odrębne sposoby postepowania z zanieczyszczeniami takimi jak śnieg, lód, błoto i inne zanieczyszczenia – "uprzątanie", "pozbywanie się", "zbieranie" oraz w poszczególnych regulacjach ucpg odniósł te określone sposoby postępowania do konkretnych podmiotów, np. obowiązek "zbierania" i/lub "pozbywania się" błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń nałożył na gminę i zarządcę drogi (art. 3 ust. 2 pkt 11 ucpg oraz art. 5 ust. 4 pkt 2 ucpg), natomiast obowiązek "uprzątania" błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na właścicieli nieruchomości (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg). W stosunku do właścicieli nieruchomości ustawodawca wskazał zatem jedynie na wymagania dotyczące "uprzątania" błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. W § 3 ust. 2 uchwały określono zaś obowiązek "usuwania" śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń, który w przypadku właścicieli nieruchomości nie znajduje oparcia w normie upoważniającej i jako taki budzi uzasadnione wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku, a więc czy obowiązek ten obejmuje jedynie uprzątanie, czy również pozbywanie się śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń, co w tej ostatniej sytuacji byłoby niezgodne z normą upoważniającą.
Ponadto wyjaśnić należy, iż w myśl zapisów ucpg właściciele nieruchomości oprócz realizacji określonego w regulaminie obowiązku uprzątania zanieczyszczeń, o których mowa art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, zobligowani zostali, m.in. do pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3b ucpg). Wprowadzenie przez Radę obowiązku usuwania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z ww. części nieruchomości, w sytuacji gdy nałożony ustawą na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania się (usuwania) dotyczy w myśl art. 5 ust. 1 pkt 3b ucpg jedynie odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych (co nie obejmuje przecież błota, śniegu, lodu) stanowi zatem o nieuprawnionym rozszerzeniu przez uchwałodawcę obowiązków właścicieli nieruchomości. Wobec tego, mając na uwadze powyższe, Sąd zważył, iż zapis § 3 ust. 2 ucpg wykracza poza delegację ustawową i tym samym jest wadliwy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.
W ocenie Sądu przekracza delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg również regulacja z § 3 ust. 4 pkt 3 uchwały, z uwagi na zawarty w niej zapis, iż mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dozwolone jest pod warunkiem mycia jedynie nadwozi samochodowych. Wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg uprawnia do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami. Rada gminy upoważniona została zatem wyłącznie do wskazania wymogów, zasad dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Wymogi i zasady te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i stanowić jego realizację.
Brak jest zatem uzasadnienia dla ograniczenia w drodze zapisu regulaminu możliwości mycia pojazdów tylko do określonych części pojazdów – nadwozia (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 67/18 i przywołane w nim orzeczenia – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Tak szerokie ograniczenie, nie ma oparcia we wskazanej normie upoważaniającej oraz celach, którym ma ona służyć. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg nie pozwala radzie gminy na wprowadzanie ograniczeń lub wyłączeń, które nieoparte byłyby na normie upoważniającej i nie realizowały jej celu, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Za zasadne, wobec tego, Sąd uznał stwierdzenie nieważności zaskarżonego § 3 ust. 4 pkt 3 uchwały.
Sąd w całości podziela również zarzut Prokuratora, w zakresie § 12 uchwały w brzmieniu nadanym mu uchwałą zmieniającą z dnia 15 grudnia 2017 r. Należy bowiem wskazać, że ustawodawca upoważnił w art. 4 ust. 2 pkt 5 ucpg radę gminy do określenia w regulaminie innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, niemniej jednak zdaniem Sądu Rada Miejska Solca Kujawskiego uczyniła to w zaskarżonej uchwale w sposób istotnie nieprawidłowy. Zakwestionowana bowiem przez Prokuratora regulacja § 12 uchwały, określa stan pożądany poprzez odwołanie się do sformułowania "powinni", co pozbawia ją tym samym doniosłości normatywnej i sprawia, iż zapis ten stanowi w rzeczywistości zbiór postulatów. Zaznaczyć trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają one zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taką formę.
Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "powinni" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności oraz pozostawia zbyt duży zakres dowolności w ocenie czy obowiązek nałożony mocą aktu miejscowego został wypełniony. Stanowi to także naruszenie przepisów wynikających z załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Trzeba też mieć na uwadze sankcjonowanie normatywnych wzorów zachowania wyrażonych w przepisach prawnych – art. 10 ust. 2a ucpg (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 185/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie Rada Miejska, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 5 ucpg, upoważniona została do określenia innych "wymagań" wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych, takich jak np. powinność ograniczenia marnotrawienia żywności.
Ponadto, z art. 4 ust. 2 ucpg jasno wynika, iż uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku. W związku z powyższym, zdaniem Sądu zapisy § 12 uchwały, są nieprawidłowe z uwagi na zawarte w nich niedookreślone i mogące budzić wątpliwości, co do zakresu zastosowania sformułowania, i dlatego też Sąd stwierdził ich nieważność.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Prokuratora dotyczącego § 3 ust. 1 uchwały i za zasadną uznał w tym zakresie argumentację organu wyrażoną w odpowiedzi na skargę. Nie można bowiem uwzględnić zarzutu nieujęcia przez organ uchwałodawczy odzieży i tekstyliów w ramach odpadów komunalnych podlegających selektywnej zbiórce, gdyż kategoria wskazanych odpadów wprowadzona została na grunt ucpg ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579 ze zm.), która weszła w życie w dniu 6 września 2019 r. Przy czym, jak stanowi art. 9 ww. ustawy zmieniającej rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Wobec powyższego, mając na uwadze datę podjęcia i zmiany zaskarżonej uchwały, tj. odpowiednio 17 czerwca 2016 r. i 15 grudnia 2017 r., stwierdzić należy zatem, iż Rada Miejska nie dopuściła się w tym zakresie naruszenia prawa, gdyż na dzień podjęcia i zmiany zaskarżonej uchwały nie była zobligowana do uwzględnienia odzieży i tekstyliów pośród odpadów selektywnie zbieranych.
Za bezpodstawny Sąd uznał także zarzut skargi dotyczący przepisu § 7 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały, który stanowi, że odpady zielone (wersja pierwotna uchwały) / odpady ulegające biodegradacji (wersja po zmianie uchwały) należy gromadzić w przydomowych kompostowniach, pod warunkiem, że nie będzie to powodować uciążliwości dla sąsiadów. Zdaniem Sądu nieprawidłowym jest odczytywanie - jak uczynił to Prokurator w złożonej skardze - ww. przepisu w oderwaniu od całości unormowań zawartych § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały, w ramach których to wyszczególnione zostały określone sposoby postępowania z odpadami zielonymi / odpadami ulegającymi biodegradacji. I tak, § 7 ust. 1 pkt 4 stanowi, że odpady te należy: a) zbierać w workach i w terminach odbioru udostępnić przedsiębiorcy odbierającemu odpady; b) gromadzić w przydomowych kompostowniach, pod warunkiem, że nie będzie to powodować uciążliwości dla sąsiadów; c) na terenie ogrodów działkowych gromadzić w przydziałkowych kompostowniach; d) przekazywać do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych.
Rację ma organ, że każdy z wymienionych sposobów stanowi dla adresata normy alternatywną formę zagospodarowania odpadów ulegających biodegradacji. Właściciel nieruchomości może więc zbierać te odpady w przeznaczonych do tego workach, gromadzić je w przydomowych kompostownikach lub przekazywać do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Może również korzystać ze wszystkich tych form lub niektórych z nich. Zapisy § 7 ust. 1 pkt 4 pozostawiają więc podmiotom możliwość wyboru we wskazanym zakresie. Wobec tego nie znajduje uzasadnienia w regulacji § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały stanowisko Prokuratora, iż prawodawca lokalny zobowiązał właścicieli nieruchomości do posiadania przydomowych kompostowników i gromadzenia w nich ww. odpadów. Zarzut Prokuratora w tym przedmiocie oparty jest na nieprawidłowej wykładni § 7 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały, gdyż dokonanej w oderwaniu od całości regulacji wyrażonej w § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały, w ramach której to prawodawca lokalny określił kompleksowo sposób postępowania z odpadami ulegającymi biodegradacji / odpadami zielonymi, umożliwiając adresatowi normy wybór określonego sposobu postępowania z tymi odpadami.
Wobec powyższego, Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały, a tym samym nie uwzględnił zarzutu Prokuratora, iż prawodawca lokalny zobowiązał przedmiotowym przepisem właścicieli nieruchomości do posiadania przydomowych kompostowni i gromadzenia w nich odpadów zielonych / odpadów ulegających biodegradacji.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że zaskarżone przez Prokuratora przepisy § 3 ust. 2 i ust. 4 pkt 3 oraz § 12 uchwały - jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, a tym samym istotnie naruszające prawo - dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności. W pozostałym zaś zakresie Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, wniesioną w sprawie skargę oddalił.