Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] stycznia 2020r., nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 17 pkt 1 i art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. W. (dalej jako: "Skarżący") od jednostronnego oświadczenia woli Wójta Gminy R. z [...] listopada 2019 r. nr [...], odmawiającego umorzenia czynszu dzierżawnego za 2019 rok.
Z akt sprawy wynika, że Skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. odwołanie od jednostronnego oświadczenia woli Wójta Gminy R., zawartego w piśmie z [...] listopada 2019 r. nr [...], odmawiającego umorzenia czynszu dzierżawnego za 2019 rok. Wójt Gminy R. w oparciu o art. 55, art. 56 ust. 1, art. 57 i art. 59 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z [...] marca 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadający Gminie R. lub jej jednostkom (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r. poz. 1069), po rozpatrzeniu wniosku z [...] października 2019 r., odmówił umorzenia należności z tytułu czynszu dzierżawnego za 2019 r. należnego gminie R. Od decyzji organu I instancji Strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 55 i art. 57 ustawy o finansach publicznych i wadliwym ich zastosowaniu,
- - obrazę przepisów postępowania, tj.: art. 80 k.p.a., polegającą na poczynieniu ustaleń w sprawie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego; art. 77 k.p.a., polegającą na niezgromadzeniu i zbadaniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści, czym naruszono art. 11 k.p.a.; załatwieniu sprawy bez względu na interes społeczny i słuszny interes obywatela, wynikający z art. 7 k.p.a.; niezałatwieniu sprawy poprzez wydanie w sprawie decyzji administracyjnej w myśl art. 107 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wymienionym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2020r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Skarżący złożył odwołanie od pisma Wójta Gminy R., zawierającego jednostronne oświadczenie woli o odmowie umorzenia czynszu dzierżawnego za 2019 r., należnego gminie R. Pismo to nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Należy je traktować jako negatywne ustosunkowanie się do złożonego wniosku o umorzenie czynszu dzierżawnego z tytułu umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność Gminy R. Organ odwoławczy wskazał, że problematyka umowy dzierżawy nieruchomości ma charakter cywilny, gdyż instytucja dzierżawy znajduje uregulowanie w przepisach art. 693-709 k.c., a jako taka podlega właściwości sądów powszechnych.
Tym samym sprawa ta nie jest załatwiana poprzez wydanie decyzji administracyjnej ani postanowienia w trybie przepisów k.p.a. Cywilnoprawny charakter ma również kwestia umarzania rat czynszu z tytułu dzierżawy nieruchomości, mająca swe źródło w cywilnoprawnych zdarzeniach dotyczących realizacji umowy prawa cywilnego. Kolegium powołało się również na art. 59 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, uchwałę Rady Gminy R. z [...] marca 2012 r. Nr [...], w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadający Gminie R. lub jej jednostkom (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r. poz. 1069), która określa szczegółowe zasady, sposób i tryb umarzania, odraczania spłaty i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie R., jej jednostkom organizacyjnym, warunki dopuszczalności udzielania pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie taką pomoc oraz wskazuje organy uprawnione do udzielania ulg.
W uchwale tej, stanowiącej akt prawa miejscowego, wskazano, w § 7, że: "Umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości na raty następuje w formie jednostronnego oświadczenia woli Wójta Gminy R., na podstawie przepisów prawa cywilnego". W sprawach tych nie wydaje się zaś decyzji administracyjnych ani postanowień tylko o jednostronne oświadczenia woli, ponieważ tak stanowi art. 58 ust. 3 cyt. ustawy o finansach publicznych.
Tym samym stanowisko zawarte w zaskarżonym piśmie Wójta Gminy R. negatywnie ustosunkowujące się do wniosku o umorzenie należności z tytułu dzierżawy nieruchomości gminnej ma charakter cywilnoprawny i stanowi jeden z przejawów gospodarowania nieruchomością gminną. Organ wskazał, że jednostki samorządu terytorialnego w obrocie prawnym realizują swoje zadania nie tylko w formach administracyjnych, wydając decyzje administracyjne (postanowienia administracyjne), od których można złożyć odwołanie (zażalenie) do organu wyższego stopnia, lecz również w formach cywilnoprawnych, w których sprawy nie załatwia się decyzją administracyjną (postanowieniem administracyjnym), lecz umową cywilnoprawną np. umową dzierżawy, czy też jednostronnymi cywilnoprawnymi oświadczeniami.
Zdaniem Kolegium skoro, zaskarżone pismo Wójta Gminy R. nie stanowi ani decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie, ani postanowienia administracyjnego, od którego przysługuje zażalenie, to tym samym wniesiony przez Skarżącego środek zaskarżenia uznać należało, stosownie do art. 134 k.p.a., za niedopuszczalny.
Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], zarzucając orzeczeniu niezgodność z prawem.
Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do merytorycznego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący odwołał się do art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych ("u.f.p."), który to przepis zezwala, aby właściwy organ na wniosek zobowiązanego udzielił określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art.
60. Skarżący powołał się na okoliczność, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że art. 64 ust. 1 u.f.p. stanowi podstawę do załatwienia wniosku o przyznanie ulgi w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2084/12, Lex Omega nr 1495159).
Zdaniem Skarżącego ulgami przewidzianymi w art. 55 u.f.p. są umorzenie w całości lub w części oraz rozłożenie na raty.
W takiej sytuacji ma zastosowanie art. 67 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa".
Skarżący wskazał, że analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 230/14. Na mocy przywołanych przepisów Wójt Gminy R. obowiązany był wydać decyzję odnoszącą się merytorycznie do złożonego przez niego wniosku. Tak też należało traktować rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Wójta Gminy R. z [...] listopada 2019 r., numer: [...], od którego przysługuje odwołanie.
Dlatego uznanie odwołania za niedopuszczalne jest niezgodne z prawem.
W udzielonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] stycznia 2020 r nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożonego przez Skarżącego od pisma Wójta Gminy R. z [...] listopada 2019 r. nr [...]. W powyższym piśmie Wójt odmówił Skarżącemu umorzenia czynszu dzierżawnego za 2019 r.
Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że Skarżący we wniosku z [...] października 2019 r. wystąpił do Wójta Gminy R. o umorzenie czynszu dzierżawnego za 2019 r. należnego gminie R. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia formy powyższego pisma Wójta Gminy R. z [...] listopada 2019 r., tj. czy należy je traktować po myśli organu - jako jednostronne oświadczenie woli, czy też po myśli Skarżącego - jako decyzję administracyjną.
Od wytłumaczenia powyższej kwestii zależy zasadność zastosowania przez Kolegium art. 134 kpa, jako podstawy stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przez Skarżącego odwołania.
Skład Sądu podziela w całej rozciągłości trafność stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Pismo Wójta Gminy R. z [...] listopada 2019 r., nr [...] o odmowie umorzenia Skarżącemu czynszu dzierżawnego za 2019 r., stanowi jednostronne oświadczenie woli. Stanowisko organu znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.
Na wstępie rozważań należy podkreślić, że zgodnie z 693 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U z 2019, poz. 1145) przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz.
Czynsz dzierżawny pobierany na podstawie umowy cywilnej wynika ze stosunku cywilnoprawnego, tj. umowy dzierżawy. Jako należność pieniężna o charakterze cywilnoprawnym, na podstawie art. 55 ustawy o finansach publicznych, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, może być umarzana w całości albo w części lub jej spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.
Przesłanki umorzenia z urzędu w całości należności cywilnoprawnych, o których mowa w art. 55, zostały określone w art. 56 u.f.p. Natomiast art. 57 u.f.p. dopuszcza zastosowanie ulg w przypadku należności cywilnoprawnych na wniosek dłużnika.
Na wniosek dłużnika:
- 1) należności mogą być umarzane w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym;
- 2) należności mogą być umarzane w części, terminy spłaty całości albo części należności mogą zostać odroczone lub płatność całości albo części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika.
Od ulg w przedmiocie należności o charakterze cywilnoprawnych należy odróżnić należności o charakterze publicznoprawnym, które mogą być również umarzane. Z tym, że ustawodawca zastosowanie ulg o charakterze publicznoprawnym uregulował w art. 64 u.f.p. Przepisy te, z uwagi na cywilnoprawny charakter czynszu dzierżawnego, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego, powołane w skardze argumenty Skarżącego Sąd uznaje za nietrafione z tego względu, że umowa dzierżawy, a w konsekwencji tego czynsz dzierżawny, stanowią zagadnienie cywilnoprawne, a nie publicznoprawne.
Określenie zasad umarzania należności cywilnoprawnych pozostaje w gestii jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 59 u.f.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.f.p. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust.
4. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 59 ust. 2 u.f.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg.
Na podstawie powyższej delegacji ustawowej Rada Gminy R. podjęła uchwałę z [...] marca 2012 r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych, mających charakter cywilnoprawny, przypadający Gminie R. lub jej jednostkom ([...]).
Zgodnie z § 1 ww. aktu uchwała określa szczegółowe zasady, sposób i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, zwanych dalej "należnościami" przypadających Gminie R. lub jej jednostkom organizacyjnym od osób fizycznych, osób prawnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, zwanych dalej "dłużnikami" oraz wskazuje właściwy organ, a także określa warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną.
Natomiast zgodnie z § 7 ww. aktu umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości na raty następuje w formie jednostronnego oświadczenia woli Wójta Gminy R., na podstawie przepisów prawa cywilnego.
W sprawach takich jak niniejsza, także w doktrynie przyjęto brak podstaw do wydania aktu administracyjnego przy rozstrzyganiu wniosku o umorzenie należności cywilnoprawnych. Realizacja kompetencji organu Gminy, o jakich stanowi art. 58 i 59 ustawy o finansach publicznych, następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego, co oznacza, że przybiera postać oświadczenia woli i takie umorzenie należności cywilnoprawnej odpowiada w terminologii prawa cywilnego zwolnieniu dłużnika z długu. Zgodnie z art. 508 Kodeksu cywilnego zwolnienie dłużnika z długu przez wierzyciela odnosi skutek w postaci wygaśnięcia zobowiązania tylko wtedy, gdy dłużnik zwolnienie przyjmuje.
Zatem zwolnienie z długu ma charakter umowny ale w przypadku wniosku o umorzenie należności następuje na wniosek dłużnika i skutkuje także wygaśnięciem zobowiązania bo obejmuje oświadczenie woli obu stron. Dłużnik wyraża wolę we wniosku a organ w oświadczeniu załatwiającym pozytywnie wniosek. (por.komentarz do ustawy o finansach publicznych pod red. W.Misiąga Wyd.C.H.Beck W-wa 2015 r.str. 2).
Wobec powyższego nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Skarżącego, że pismo Wójta Gminy R. o odmowie umorzenia czynszu dzierżawnego jest decyzją administracyjną. Sąd zauważa, że orzecznictwo powołane przez Skarżącego na poparcie jego stanowiska jest całkowicie nietrafione, bo nie dotyczy należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym. Dotyczy ono zagadnień w przedmiocie kar pieniężnych za naruszenia przepisów o transporcie drogowym, co uprawnia organy administracji do stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie umarzania kar pieniężnych nakładanych w drodze decyzji administracyjnej należnych budżetom samorządowym, czy budżetowi państwa.
Z uwagi na powyższe, zastosowanie przez Kolegium art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, było w niniejszej sprawie w pełni usprawiedliwione.
Jak przyjmuje się w doktrynie, odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie XII, LEX-el).
W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia, jak prawidłowo uznało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych. Wynika to z faktu, że pismo Wójta Gminy R. z [...] listopada 2019r., stanowiące odpowiedź na wniosek Skarżącego z [...] października 2019r. o umorzenie należności z tytułu czynszu dzierżawnego, nie stanowi rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, dotyczącej uprawnień bądź obowiązków skarżącego wynikających z normy prawa materialnego administracyjnego.
W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Kolegium było zatem zobowiązane do stwierdzenia w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Zaskarżone odwołaniem pismo nie ma charakteru decyzji administracyjnej, gdyż sporna sprawa ma charakter cywilnoprawny, jak również brak było podstawy prawnej do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.
Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi są niezasadne i nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
J. Janiszewska- Ziołek A. Klotz G. Saniewski