Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 230/23

Uzasadnienie

Decyzją Nr [...] znak: [...] z dnia [...] listopada 2022 r. Wójt Gminy B. – nie uwzględnił wniosku L. R. Ł. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie części działki nr ew. [...], obręb S., gmina B., a określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji.

Organ uzasadnił stanowisko tym, że dla wnioskowanej inwestycji o określonym rodzaju i parametrach, zlokalizowanej na użytkach rolnych klas IVa, nie ma możliwości zastosowania wyłączenia zawartego w art. 10 ust. 2a pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po dokonaniu analizy w zakresie łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ ustalił, że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, tj. zachowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Organ wskazał, iż charakter wnioskowanej inwestycji skutkuje tym, iż nie można uznać inwestycji za urządzenie infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.zp., a zatem nie podlega ona zwolnieniu z wymogu badania przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy.

L. R. Ł. odwołał się od powyższej decyzji. Wniósł o jej uchylenie w całości i o wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił brak potraktowania wnioskowanej inwestycji jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało wadliwym uznaniem, iż koniecznym jest zbadanie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 2 tejże ustawy.

Odwołujący wskazał, iż planowane przedsięwzięcie stanowi odnawialne źródło energii, o których mowa w art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wskutek nowelizacji z 29 sierpnia 2019 r. - otrzymała nowe brzmienie art. 61 ust. 3, gdzie obok urządzeń infrastruktury technicznej jest mowa o odnawialnych źródłach energii, co powoduje, iż organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji wnioskowanej inwestycji, która jest OZE.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2022 r. Nr [...] znak: [...]. Kolegium nie uwzględniło odwołania wskazując, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) wraz z przepisami wykonawczymi - dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.).

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy). Z treści wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu I instancji) wynika, iż dotyczy on inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr ew. [...] obręb S., gmina B. W tym stanie faktycznym, w ocenie Kolegium, istotne było ustalenie w pierwszej kolejności, czy dla planowanej inwestycji w postaci instalacji fotowoltaicznej dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też jej lokalizacja możliwa jest jedynie w oparciu o ustalenia m.p.z.p.

W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1. 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VI z i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
2. 2) urządzeń innych niż wolnostojące.

W art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszącym się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowano z kolei, iż w planie określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko (ust. 3 pkt 3a).

W realiach tej sprawy, jak wynika z zaskarżonej decyzji (str. 1 decyzji) teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji objęty jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. Jak wynika jednak z treści decyzji (str. 2 decyzji) akt ten nie przewiduje obszarów na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem polityki przestrzennej gminy i jest uchwalane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego prawo decydowania o rozmieszczeniu urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW i o mocy zainstalowanej większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, co stanowi wyraz ochrony interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy). Koreluje to z zasadą ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które ustawodawca przyjął za podstawę polityki przestrzennej. Gmina nie ma zatem obowiązku wskazywania w studium terenów pod budowę w/wym. urządzeń. Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko wyznacza się w zależności od potrzeb.

Potrzeba taka zachodzi zatem wówczas, gdy gmina (jej organ stanowiący), przejawiając zamiar dopuszczenia lokalizacji tego rodzaju obiektów na swym terenie już w studium takie tereny przewidziała. Podstawą do wyznaczenia w studium terenów pod takie urządzenia, jest powołany wcześniej art. 10 ust. 2a. Nie ulega więc wątpliwości, że organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (czyli m.in. instalacje fotowoltaiczne, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu). Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Jeżeli takie obszary zostaną w studium wyznaczone, to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ich stref ochronnych (por. wyrok NSA z 2 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2807/16 i z 5 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1470/18; WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 248/16, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją wyznaczenia na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, w myśl art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i określenie w jego treści granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W ocenie Kolegium, powyższe regulacje należy interpretować w ten sposób, że co do zasady określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 ustawy), co oznacza, iż ustawodawca na obszarach pozbawionych planu miejscowego respektuje generalną zasadę wolności zabudowy w granicach określonych przepisami szczególnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy), ale także przepisami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak już więc wskazano, brak planu miejscowego dla danego terenu, nie oznacza możliwości lokalizacji na nim inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w drodze decyzji administracyjnej, gdy ustawa przewiduje, że ich lokalizacja wymaga uchwalenia planu miejscowego, a uprzednio określenia tych obszarów w studium. Innymi słowy - lokalizacja inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW możliwa jest wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego, którego obowiązek sporządzenia dla przewidzianych w studium obszarów ich rozmieszczenia znajduje swe źródło w przepisach art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy (w kontekście ww. rozważań por. orzecznictwo odnoszące się do lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 m.in. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. II OSK 931/15).

Zauważyć przy tym należy, iż z uwagi na planowaną moc instalacji (do 1,0 MW) oraz klasę gruntów (RIVa) na terenie planowanej instalacji fotowoltaicznej, nie ma możliwości zastosowania wyłączenia zawartego w art. 10 ust. 2a pkt 1 ustawy.

Z przyczyn wyżej opisanych, zdaniem Kolegium, nie ma wystarczających podstaw prawnych dla uznania, że dla planowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, a dodatkowo - dyspozycję zawartą w art. 61 ust. 3 ustawy, który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Niewątpliwie, planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii z uwagi na to, iż zgodnie z powołanym przepisem instalacja odnawialnego źródła energii jest to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

1. a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
2. b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego
3. - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Skoro jednak z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW i o mocy zainstalowanej większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy miałaby być możliwa na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Niezależnie od powyższego, Kolegium wskazuje, że nawet przy dopuszczeniu możliwości wydania decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, to dokonanie interpretacji art. 61 ust. 3 ustawy z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. WSA w Bydgoszczy wskazał w wyroku z 17.08.2021 r. sygn. akt II SA/Bd 392/21, odwołując się do wyroku NSA z 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 (www. orzeczenia.nsa.gov.pl), iż z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII. 3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju pro konsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy).

Wobec powyższego, należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500kW, z wyłączeniami) (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Jak dalej stwierdził Sąd, odwołując się do przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500kW, z wyłączeniami) na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Komentarz, baza LEX, art. 10). Nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy, zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500kW, z wyłączeniami), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Sądu, nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (vide: wyroki NSA w sprawach: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16 - dostępne jw.). W tym kontekście należy dodać, że instalacja fotowoltaiczna, o mocy do 1 MW, przy łącznej powierzchni obszaru inwestycji 9999 m2 będzie miała cechy zabudowy produkcyjnej lub przemysłowej.

W tych okolicznościach, Kolegium podziela ustalenie organu I instancji, oparte na wynikach analizy dołączonej do decyzji, że instalacja fotowoltaiczna, planowana w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowo -usługowej, zabudowy zagrodowej i zabudowy użyteczności publicznej nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, co uzasadnia stwierdzenie, że warunek z art. 61 ust 1 pkt 1 nie jest spełniony, a w konsekwencji, nie jest możliwe również wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

L. Ł. działając przez pełnomocnika - radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie S., gmina B. W skardze zarzucił naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. - art 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że brak wyznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. obszarów, na których mogą być rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z OZE o mocy powyżej 500 kW może stanowić podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 500 kW, podczas gdy:
2. - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym jego postanowienia nie mają charakteru wiążącego dla strony postępowania;
3. - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. zostało uchwalone [...] marca 1999 r., natomiast przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. został wprowadzony ustawą z 6.08.2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 155, poz. 1043), a tym samym przepis ten nie ma zastosowania do aktów planistycznych uchwalonych przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji;
4. - art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j. z dnia 2022.03.02, dalej: u.p.z.p. poprzez: jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie się przez organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu na przepisie stanowiącym wyłącznie normę techniczną przepisie instrukcyjnym dla gminy uchwalającej studium, który nie wskazuje szczegółowych wymogów dla możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie określa jakie elementy zawierać ma studium i jakie są warunki jego sporządzenia, a w związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej decyzji, konsekwencją której jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy organ II instancji nie powinien brać pod uwagę art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przy ustalaniu warunków zabudowy, gdyż nie stanowi on przepisu który wprowadza szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu i nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.;
5. - art 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że lokalizacja inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW możliwa jest wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego, a tym samym nie ma możliwości wydania decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy dla takich urządzeń, podczas gdy:
6. - przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. mają charakter techniczny i odnoszą się do tzw. lokalnego porządku planistycznego i wbrew stanowisku Kolegium zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, i nie znajduje zastosowania w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy;
7. - z przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie wynika zakaz realizacji inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na podstawie decyzji o warunkach zabudowy;
8. - art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez:
9. - jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p, podczas gdy z treści art. 61 ust. 3 wynika wprost, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii - w tym elektrowni fotowoltaicznej - nie jest konieczne spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (zasady dobrego sąsiedztwa), co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie prezentowanym przez NSA;
10. - błędną wykładnię i uznanie, że zastosowanie wyjątku od spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa dotyczy wyłączenie elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 500 kW, pomimo że taki limit mocy nie wynika z przepisów, co potwierdza najnowsze orzecznictwo NSA, zgodnie z którym niedopuszczalne jest takie różnicowanie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł:

1. • na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości;
2. • na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
3. • na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd kontrolując, w tak zakreślonych granicach, legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jest zasadna.

Odnosząc się do zawisłego w przedmiotowej sprawie sporu, w pierwszej kolejności Sąd jest zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, skoro ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma istotny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W przypadku kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest bowiem konieczności oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W myśl zaś art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm. – dalej "u.o.z.e.") instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

1. a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
2. b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Zdaniem Sądu, skoro przedmiotowa inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, to planowane przedsięwzięcie sprowadza się do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Zatem w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21).

W przedmiotowej sprawie nie było zatem konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprost wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Argumentem za wydaniem decyzji odmownej nie może być również stanowisko organu, że tylko na obszarach wskazanych w studiach mogą być realizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Stosownie do art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przytoczone przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej.

Należy również zwrócić uwagę na zmiany wprowadzone przepisami ustawy z dnia 17 września 2021 r. w sprawie zmiany ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1873), która od 30 października 2021 r. istotnie zmieniła treść normatywną art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Stanowi on od tej daty, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1. 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
2. 2) urządzeń innych niż wolnostojące, przy czym w art. 2 pkt 20a u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował, że "urządzenia inne niż wolnostojące" to urządzenia techniczne zamontowane na budynku.

Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi się, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że obecnie racjonalnie ustawodawca mając na uwadze zarówno konieczność zapewnienia możliwości pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł, jak i potrzeby prawidłowego zagospodarowania przestrzeni z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju, korelacji potrzeb i wymogów różnych kierunków i sposobów zagospodarowania przestrzennego, jak również ochrony gruntów rolnych - wprowadził rozróżnienie zasad rozmieszczania na terenie poszczególnych gmin urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii.

Z ww. przepisu wynika, że ustawodawca uznaje, że sytuacja energetyczna wymaga umożliwienia gminom wyznaczenia konkretnych obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Jednocześnie, także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów – poprzez ustalenie ich rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (tzw. farm fotowoltaicznych) nie można pomijać konieczności uwzględnienia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów przy tak znacznej mocy zainstalowanej. Od tak określonej zasady, uwzględniając wcześniejsze uregulowania, (w tym brak wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) ustawodawca wprowadził obecnie dwa jasno określone w pkt 1 i 2 wyjątki.

W konsekwencji w stanie prawnym obowiązującym od 30.10.2021 r. przy omawianej wielkości instalacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW) poza obszarami wyznaczonymi na ten cel przez właściwą radę gminy w studium, rozmieszczone mogą być wyłącznie:

1. 1) wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; oraz
2. 2) urządzenia inne niż wolnostojące.

Należy mieć jednak na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., według którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a zgodnie z art. 19 ww. ustawy nowelizującej z 17 września 2021 r. do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed 30 października 2021 r. oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed tym dniem, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Teren inwestycji określony we wniosku nie jest objęty mpzp. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zaś zasadę, iż w przypadku braku mpzp określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p.).

Nie można zatem w sprawie przyjąć, że przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinno się uwzględniać zapisy studium. Brak jest podstaw prawnych dla takiego obowiązku. Samo studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.).

Przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 30.10.2021 r., jak i po tej dacie) dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji. Gdyby taka była wola ustawodawcy to odnoście tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², czego jednak nie uczynił.

Powyższe świadczy o tym, iż sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i planu zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Reasumując wskazać należy, że teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy studium nie mają dla niej wiążącego charakteru. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Należy również wskazać, że powyższe stanowisko jest zgodne z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 2706/22).

Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę stosownie do powyższego stanowiska Sądu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.

Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs⁴ ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.