Uzasadnienie
Decyzją z dnia z dnia [...] 2019 r., [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 1; art. 2 pkt 2; art. 3 pkt 11, 15, 16, 21, 22, 23, 24; art. 5; art. 16a, art. 20 ust. 1 i 2, art. 23 ust. 1 i 2; art. 24 ust. 1-4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018, poz. 1497), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalanie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104, 105 § 1 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.
Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) orzekł o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną A. M. za okres od 2019-11-01 do 2019-12-04. Jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna A. M. za okres od 2019-[...] do 2020-[...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. C. (dalej jako: "skarżąca") od powyższej decyzji w zakresie, w jakim odmówiono wnioskodawczyni specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną A. M. za okres od 2019-11-01 do 2019-12-04; utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca ubiegała się na przyznanie zasiłku w związku z opieką nad babcią, która została zaliczona do osób trwale niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Jak wskazało SKO babcia skarżącej zmarła dniu [...] 2019r., tym samym postępowanie za okres po jej śmierci stało się bezprzedmiotowe, czego nie kwestionuje skarżąca.
SKO wskazało, że dochód pięcioosobowej rodziny skarżącej w 2018 r. wyniósł łącznie [...] zł zaś dochód osoby wymagającej opieki w tymże roku wyniósł [...] zł. Łączny dochód rodziny wyniósł zatem [...] zł., a przeciętny miesięczny dochód na osobę [...] zł, co oznacza przekroczenie kryterium dochodowego. Jak stwierdziło SKO, kwota ta nie pozwala również na zastosowanie wyjątku przewidzianego w art. 16a ust. 3 ustawy, gdyż jest ona większa niż 95 zł. Zdaniem organu, na rozstrzygnięcie w sprawie nie może wpłynąć również okoliczność pozostawania na utrzymaniu skarżącej jej syna S. w 2018 r. Kolegium podniosło, że zarówno z treści wniosku, jak i odwołania nie wynika, by osoba ta była obecnie członkiem rodziny skarżącej w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Jednocześnie dochód syna skarżącej nie został uwzględniony w dochodzie rodziny obliczonym na potrzeby weryfikacji kryterium dochodowego. W ocenie SKO, sam fakt, że syn skarżącej był członkiem rodziny w 2018 r., nie jest okolicznością istotną z punktu widzenia aktualnie prowadzonego postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję J. C. wskazała, że jej syn S. C. zamieszkiwał z nią w październiku i listopadzie 2019 r. w związku z czym powinien być wliczony jako członek rodziny, a jego dochód za rok 2018r. doliczony do dochodu rodziny i osoby wymagającej opieki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że skarżąca we wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazywała, że syn S., pozostawał na jej utrzymaniu do końca września 2018 r. Samo zaś zamieszkiwanie przez syna skarżącej z rodziną skarżącej w październiku i listopadzie 2019 r. nie stanowi przesłanki do zaliczenia do składu rodziny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Badając legalność zaskarżonych decyzji w myśl powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżone decyzje zostały bowiem wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc - z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć i miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz skarżącej w związku ze sprawowaną stałą opieka nad matką A. M.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.o.ś.r.").
Stosownie do art. 16a ust. 1 u.o.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 oraz z 2018 r. poz. 950) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 u.o.ś.r.).
Przechodząc do pierwszej z wymienionych przesłanek uprawniających do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego stwierdzić należy, że organy obu instancji zgodnie przyjęły, że skarżąca w okresie od [...].2019r. do [...].2019r. opiekowała się niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności od [...].2011r. Bezspornym w sprawie pozostaje zatem, że skarżąca wypełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy.
Przechodząc do drugiej przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego – kryterium dochodowego – organy uznały, że skarżąca przekroczyła w przedmiotowym okresie zasiłkowym 2019/2020 kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, co skutkowało odmową przyznania jej wnioskowanego świadczenia.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy w sprawie została spełniona przesłanka kryterium dochodowego. Według organów orzekających przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego nie było możliwe, gdyż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 u.o.ś.r., które wynosi 764 zł na osobę. W ocenie Sądu konkluzja ta jest, co najmniej, przedwczesna.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.ś.r. dochód oznacza po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (pkt 1 lit. a), oraz inne dochody określone w art 3 pkt b) i c). Z kolei dochodem rodziny zgodnie z art. 3 pkt 2 u.o.ś.r. jest suma dochodów członków rodziny. Jednocześnie w świetle art. 3 pkt 2a dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b.
Natomiast stosownie do art. 2 pkt 10 u.o.ś.r. okres zasiłkowy to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych.
Ponadto w art. 3 pkt 16 u.o.ś.r. zdefiniowano pojęcie rodziny, w świetle którego przez rodzinę należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
Mając na względzie powyższe regulacje stwierdzić należy, że ustalenie liczby członków rodziny bezsprzecznie jest okolicznością mająca istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest uzależnione od dochodu rodziny i jej składu. Wskazane świadczenie przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 764 zł.
Przy ustalaniu dochodu rodziny organ winien uwzględnić wszystkich jej członków. Liczbę osób w rodzinie określa się według stanu rodziny istniejącego na dzień złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia. Za członka rodziny może być bowiem uznany tylko ten, kto w dacie składania wniosku wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.o.ś.r. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 455/14). Przyznanie świadczenia zależy od ilości członków rodziny oraz ich dochodu.
W ocenie sądu uchybieniem organów orzekających w niniejszej sprawie, w kontekście ustaleń co do ilości członków rodziny skarżącej pozostających we wspólnym gospodarstwie, a co za tym idzie prawidłowego ustalenia miesięcznego dochodu w rodzinie, był brak wyjaśnienia rzeczywistego składu osobowego rodziny skarżącej. W odniesieniu do tej kwestii wskazać należy, że skarżąca w oświadczeniu z dnia [...] 2019r. podała, że zamieszkuje wspólnie z mężem oraz czwórką dzieci. W toku dalszego postępowania w tej kwestii nie wskazywała na inne jeszcze istniejące już lub nowe okoliczności.
Z kolei we wniosku z dnia [...] 2019r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca już nie wskazała syna S. jako osoby wchodzącej w skład rodziny. Należy jednak zauważyć, iż w aktach administracyjnych sprawy, w części VIII wywiadu środowiskowego pracownica socjalna również odnotowała, że skarżąca zamieszkuje z mężem i czwórką dzieci.
Z kolei w motywach odwołania skarżąca wskazała, że syn S. do [...] 2018r. był na jej utrzymaniu, a następnie kontynuował naukę na studiach wyższych. Zważywszy na niespójność tych oświadczeń obowiązkiem organu było, ze względu na przepisy art. 7 i 77 Kpa, wyjaśnienie i zweryfikowanie, czy oświadczenie skarżącej o składzie osobowym rodziny zawarte we wniosku z dnia [...] 2019r. nie jest wadliwe w odniesieniu do rzeczywistego składu osobowego jej rodziny. Zważyć bowiem należy, iż przekroczenie kryterium dochodowego w rodzinie strony było nieznaczne i ustalenie, że składa się ona nie z sześciu, a siedmiu osób prowadziłoby do spełnienia warunku, o jakim mowa w art. 16a ust. 2 i ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji rzeczą organów orzekających było jednoznaczne ustalenie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, kto wchodzi w skład rodziny skarżącej.
Tymczasem z treści uzasadnienia do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że organ ten nie rozważył konkretnych zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a przynajmniej – nie dał temu wyrazu w rozważaniach, zamykając podniesiony przez skarżącą zarzut o nieuwzględnieniu syna S. jako członka rodziny stwierdzeniem, że: "z treści wniosku, jak i odwołania nie wynika, żeby syn S. był w dacie wydania decyzji członkiem rodziny skarżącej, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych". Organ nie mógł zatem ograniczyć się wyłącznie do lakonicznego potwierdzenia ustaleń organu i instancji w tym zakresie, ale winien wątpliwość tę wyjaśnić.
Zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności.
Tymczasem organ pominął całkowicie znajdujące się w aktach administracyjnych dowody w postaci oświadczenia skarżącej z dnia [...] 2019r. jak i ustalenia poczynione przez pracownika socjalnego dokonane w trakcie wywiadu środowiskowego z dnia [...] 2019r., pomimo, że strona już w odwołaniu zakwestionowała w istocie ustalenia organu I instancji co do ilości domowników. Podkreślić przy tym należy, iż z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wynika obowiązek organu odwoławczego do rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że organ ma obowiązek dokonać merytorycznej i prawnej oceny zasadności kwestionowanej decyzji i rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony, w tym podnoszone w odwołaniu, oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji.
Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa organ ustali w oparciu o całokształt materiału dowodowego, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit.c ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.