Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 października 2025 r. zatytułowanym "Jednostronne oświadczenie woli" Wójt Gminy Białe Błota po rozpatrzeniu wniosku M. K. (dalej "skarżąca") z dnia 7 listopada 2024 r. odmówił rozłożenia na raty spłaty należności głównej związanej z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego we własność oraz umorzenia naliczonych odsetek za zwłokę.
Na powyższą czynność skarżąca pismem z dnia 19 stycznia 2026 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę wnosząc o zobowiązanie Wójta do ponownego rozpoznania sprawy. Skarżąca zarzuciła liczne naruszenia przepisów postępowania związane z podjęciem zaskarżonej czynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przywołując stosowną argumentację na poparcie swojego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd bada jej dopuszczalność. Zauważyć należy, iż sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest zatem pozostawanie w kognicji sądu administracyjnego sprawy, której skarga dotyczy. O tym, czy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, stanowi art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a"), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność dotyczącą opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie mieści się we wskazanym katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz.
- 6) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zwanej dalej "opłatą", wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1.
W myśl art. 6 ust. 1 ustawy jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji.
W świetle art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, a wysokość tej opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa) – art. 7 ust. 7 przywoływanej ustawy.
Jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji (art. 7 ust. 8a ustawy).
Z powyższego wynika, iż sprawa, której dotyczy zaskarżone pismo, związane jest z użytkowaniem wieczystym, które jako prawo pośrednie między własnością a prawami rzeczowymi ograniczonymi, jest instytucją prawa cywilnego. Według ustalonego już orzecznictwa, opłata z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma charakter cywilnoprawny (por. uchwały: Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt III CZP 188/93 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96). Oznacza to, że również spór między stronami powstały na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste jest typowym sporem cywilnoprawnym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt III CZP 23/97; wyroki NSA: z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 i z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 708/10). Tymczasem zgodnie z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j.
Dz. U. z 2026 r. poz. 468 z późn. zm. – dalej "k.p.c.") do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów (art. 2 § 3 k.p.c.).
Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, iż ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, przypisuje administracyjny tryb ustalenia wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w przypadku zaistnienia sporu co do jej wysokości mimo cywilnoprawnego charakteru tej opłaty. Zatem mając na uwadze art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 1 k.p.c. uznać należy właściwości sądów administracyjnych w sprawach ze skarg na decyzje wydawane na podstawie art. 6 ust. 8a ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.
Niemniej skarga w niniejszej sprawie nie może być uznana za dopuszczalną. Zakwestionowana nią czynność z dnia 27 października 2025 r., nr P4.3136.4.2.2024.21 Wójta Gminy Białe Błota nie stanowiła decyzji administracyjnej. Organ nie rozstrzygnął nią o wysokości opłaty przekształceniowej, a jedynie odmówił rozłożenia jej na raty oraz umorzenia naliczonych odsetek za zwłokę.
Jak już wskazano powyżej, opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności, ma charakter cywilnoprawny. Jako należność pieniężna o charakterze cywilnoprawnym, na podstawie art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483 z późn. zm. – dalej "u.f.p."), przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, może być umarzana w całości albo w części lub jej spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.
Przesłanki umorzenia z urzędu w całości należności cywilnoprawnych, o których mowa w art. 55, zostały określone w art. 56 u.f.p. Natomiast art. 57 u.f.p. dopuszcza zastosowanie ulg w przypadku należności cywilnoprawnych na wniosek dłużnika.
Na wniosek dłużnika:
- 1) należności mogą być umarzane w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym;
- 2) należności mogą być umarzane w części, terminy spłaty całości albo części należności mogą zostać odroczone lub płatność całości albo części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika.
Od ulg w przedmiocie należności o charakterze cywilnoprawnych należy odróżnić należności o charakterze publicznoprawnym, które mogą być również umarzane. Z tym, że ustawodawca zastosowanie ulg o charakterze publicznoprawnym uregulował w art. 64 u.f.p. Przepisy te, z uwagi na cywilnoprawny charakter opłaty przekształceniowej, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.
Określenie zasad umarzania należności cywilnoprawnych pozostaje w gestii jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 59 u.f.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.f.p. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust.
4. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 59 ust. 2 u.f.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg.
W sprawach takich jak niniejsza, także w doktrynie przyjęto brak podstaw do wydania aktu administracyjnego przy rozstrzyganiu wniosku o umorzenie należności cywilnoprawnych. Realizacja kompetencji organu Gminy, o jakich stanowi art. 58 i 59 u.f.p., następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego, co oznacza, że przybiera postać oświadczenia woli i takie umorzenie należności cywilnoprawnej odpowiada w terminologii prawa cywilnego zwolnieniu dłużnika z długu. Zgodnie z art. 508 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 795) zwolnienie dłużnika z długu przez wierzyciela odnosi skutek w postaci wygaśnięcia zobowiązania tylko wtedy, gdy dłużnik zwolnienie przyjmuje.
Zatem zwolnienie z długu ma charakter umowny ale w przypadku wniosku o umorzenie należności następuje na wniosek dłużnika i skutkuje także wygaśnięciem zobowiązania bo obejmuje oświadczenie woli obu stron. Dłużnik wyraża wolę we wniosku a organ w oświadczeniu załatwiającym pozytywnie wniosek (por. komentarz do ustawy o finansach publicznych pod red. W.Misiąga Wyd.C.H.Beck W-wa 2015 r. str. 2).
Reasumując, uznać należało, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.
O zwrocie wpisu orzeczono jak w pkt 2. sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.