Uzasadnienie
W dniu [...] września 2017 r. skarżąca L. R. złożyła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we [...] wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy, w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r. W złożonym wniosku skarżąca ubiegała się o udzielenie pomocy finansowej do powierzchni uprawy 6,48 ha owocujących drzew owocowych (wiśnia), na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 70% tej uprawy, spowodowane wystąpieniem przymrozków wiosennych w 2017 r.
Do wniosku skarżąca załączyła m.in. kopię protokołu nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego, sporządzonego przez komisję do spraw orzekania szkód, powołaną zarządzeniem Wojewody K.-P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Z protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym skarżącej, spowodowanych przez przymrozki wiosenne, które wystąpiły w gospodarstwie rolnym w dniu [...] maja 2017 r. wynika, że łączna wysokość oszacowanych szkód w produkcji roślinnej, według kwoty obniżenia dochodu w gospodarstwie rolnym, wyniosła ogółem [...] zł, co stanowi 35,80% średniej rocznej wartości produkcji w gospodarstwie rolnym. W załączniku nr [...] "Szkody w produkcji roślinnej" do protokołu nr [...], stanowiącym integralną jego część, określono że straty upraw w gospodarstwie rolnym dotyczą uprawy wiśni i wynoszą 50%. Wystąpienie szkód w gospodarstwie zostało potwierdzone w protokole przez I. G., Zastępcę Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa, działającą z upoważnienia Wojewody K.-P..
Po rozpatrzeniu ww. wniosku pomocowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].MC/DM odmówił przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy finansowej.
Jako przyczynę odmowy przyznania pomocy organ I instancji wskazał, w uzasadnieniu decyzji, na brak spełnienia określonej w § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 187 ze zm., dalej powoływanej jako rozporządzenie z dnia [...] stycznia 2015 r.) przesłanki przyznania pomocy, w postaci wymogu aby w gospodarstwie rolnym powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy. Organ I instancji wskazał, że z załączonego do wniosku o udzielenie pomocy finansowej protokołu nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym skarżącej wynika, że poziom strat w zadeklarowanej do pomocy uprawie wiśni na powierzchni 6,48 ha wyniósł 50%.
Tym samym skoro wysokość szkody w uprawie wiśni w gospodarstwie rolnym skarżącej nie wyniosła co najmniej 70% w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r., to nie było podstaw jak stwierdził organ do przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy finansowej.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, domagając się wnikliwego i rzetelnego rozpatrzenia jej sprawy. Skarżąca wskazała, że w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono przedłożonego przez nią pisma wyjaśniającego z dnia [...] października 2017 r. z Urzędu Gminy C., sporządzonego przez W. C. - przewodniczącego komisji do spraw szacowania strat w przymrozkach wiosennych. Z pisma tego wynika zdaniem skarżącej, że na to samo gospodarstwo i tę samą uprawę komisja sporządziła dwa różniące się od siebie protokoły, tj. pierwszy dotyczący szacowania szkody na nazwisko L. R. w którym straty oszacowano na 50%, natomiast w drugim wystawionym na nazwisko W. S. straty określono w wysokości 70%, chociaż W. S. nie składał w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Skarżąca podniosła również, że nieprawdziwe jest stwierdzenie organu zawarte w zaskarżonej decyzji, iż producent nie skorzystał z prawa zapoznania się z aktami sprawy.
Skarżąca wskazała, że reprezentujący ją pełnomocnik był osobiście w Biurze Powiatowym ARiMR we [...], jednak, z racji nieobecności kierownika Biura Powiatowego, przyjęła go pracownik Biura Powiatowego, z którą ustalił, że po powrocie kierownika z urlopu, skontaktuje się ona z pełnomocnikiem telefonicznie w celu dalszego wyjaśnienia sprawy, do czego jednak nie doszło. Skarżąc stwierdziła również, że nawet 70 % szkoda nie jest adekwatna do plonu, jaki został zebrany z uprawy wiśni. Do odwołania skarżąca załączyła ponownie pismo z dnia [...] października 2017 r. z Urzędu Gminy C. w sprawie sporządzenia dwóch protokołów na tę samą nieruchomość oraz fakturę nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczącą sprzedaży wiśni w 2017 r.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów prawa. Organ prawidłowo powołał i zastosował podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz oparł się o materiał dowodowy zebrany zgodnie z wymogami prawa. W protokole nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym skarżącej komisja powołana przez Wojewodę zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2017 r. lustracji na miejscu, dokonała procentowego oszacowania strat plonu w uprawie wiśni na powierzchni 6,48 ha. W. strat we wskazanej uprawie została oszacowana w wysokości 50%, a zatem nie został spełniony w sprawie warunek udzielenia pomocy finansowej określony w § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia [...] stycznia 2015 r., gdyż procentowa szkoda w uprawie wiśni nie osiągnęła poziomu co najmniej 70%.
Organ podkreślił przy tym, że przepisy rozporządzenia z dnia [...] stycznia 2015 r. nie pozostawiają organom ARiMR żadnej swobody decyzyjnej co do rozstrzygania spraw wnioskodawców, którzy nie spełniają wszystkich warunków określonych dla uzyskania pomocy. Zaznaczył też, że szacowanie zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym jest dokonywane przez komisję powoływaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, i że ARiMR nie ma żadnego wpływu na orzeczenia komisji w przedmiocie oszacowania strat i jest związana jej ustaleniami w tym zakresie, a protokoły komisji weryfikuje jedynie pod względem formalnym.
Odnosząc się do powołanego przez skarżącą pisma wyjaśniającego z dnia [...] października 2017 r. z Urzędu Gminy C. w sprawie sporządzenia dwóch protokołów strat na tę samą nieruchomość, organ II instancji wskazał, że pierwszy protokół z oszacowania szkody dotyczył W. S. (70% strat w sadzie) i został fizycznie zniszczony, kiedy okazało się, że właścicielem sadu jest skarżąca, natomiast ponowne oszacowanie szkód w sadzie na powierzchni 6,48 ha (50% strat w uprawie wiśni) dotyczyło skarżącej i zostało zawarte w protokole nr [...], który strona załączyła do wniosku o udzielenie pomocy finansowej. Kolejność wystawiania protokołów nie jest zatem zgodna z kolejnością wskazaną przez skarżącą w odwołaniu.
Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe pismo pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji, gdyż skarżąca, ubiegając się o udzielenie pomocy finansowej, była zobowiązana do przedłożenia organowi I instancji protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód spowodowanych w jej gospodarstwie rolnym przez przymrozki wiosenne, co też strona uczyniła. Ponadto organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zakwestionowania zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że producent rolny nie skorzystał z przysługującego mu prawa zapoznania się z aktami sprawy. Pełnomocnik skarżącej - W. S. w trakcie wizyty w Biurze Powiatowym ARiMR we [...] nie skorzystał bowiem z możliwości zapoznania się z aktami sprawy, o której został poinformowany przez organ I instancji pismem z dnia [...] listopada 2017 r.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływanej jako kpa) poprzez nie rozpatrzenie w całości materiału dowodowego oraz błędną logicznie jego ocenę, a w konsekwencji oparcie się przy rozpatrywaniu całego materiału dowodowego jedynie na wybranych elementach korzystnych dla przyjętej przez organ koncepcji, co ostatecznie skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy i utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wadliwości jej wydania przez organ I instancji;
- - art. 8 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z prawem, naruszając zasadę zaufania obywateli wobec organów administracyjnych;
- - art. 10 kpa poprzez przyjęcie, że pełnomocnik skarżącej miał możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, w sytuacji gdy mimo poprawnego zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, czynność ta została mu uniemożliwiona.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, iż wysokość szkody wskazana w protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód jest niezgodna z rzeczywistym stanem faktycznym. Potwierdza to okoliczność, iż protokół oszacowania szkód sporządzony dla W. S. wskazywał straty w wysokości 70 %, natomiast protokół sporządzony dla skarżącej określał straty w wysokości 50 %, tymczasem przedmiot oszacowania stanowiło to samo gospodarstwo rolne i w konsekwencji te same szkody. Na tę okoliczność skarżąca przedstawiła zaświadczenie - pismo wyjaśniające z dnia [...] października 2017 r. z Urzędu Gminy C.. Skarżąca zarzuciła, że zarówno organ I jak i II instancji nie uwzględnił tej okoliczności jako wymagającej wyjaśnienia w sprawie. Zdaniem skarżącej, została przerzucona na nią odpowiedzialność za uchybienia komisji powołanej do oszacowania zakresu i wysokości szkód, na które to uchybienia nie miała ona wpływu.
Ponadto skarżąca podtrzymała stanowisko, iż w sprawie faktycznie uniemożliwiono pełnomocnikowi skarżącej zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, pomimo formalnie poprawnego zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o możliwości skorzystania z tego uprawnienia. Pełnomocnik skarżącej, jak wyjaśniła skarżąca, był bowiem osobiście w Biurze Powiatowym ARiMR we [...] we wskazanym w zawiadomieniu terminie, jednak nie miał on możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jako że został poinformowany, iż dalsze wyjaśnienia odbędą się telefonicznie, po powrocie kierownika biura z urlopu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia z dnia [...] stycznia 2015 r. Zgodnie z treścią § 13 ust. 1 tego rozporządzenia, Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, dla producentów rolnych, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. W myśl natomiast § 13 ust. 4 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. pomoc ta jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.
Do wniosku dołącza się, zgodnie z § 13 ust. 6 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., m.in. kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, zawierającego informację o powierzchni upraw, w których powstały szkody w wysokości co najmniej 70 % (...). Protokół oszacowania szkód, zgodnie z § 5 ust. 5, określa zakres i wysokość szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii czy w gospodarstwie rolnym skarżącej w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r. powstały szkody w uprawie owocujących drzew owocowych (wiśni) w wysokości co najmniej 70% na powierzchni (6,48 ha) występowania tej uprawy, jak twierdzi skarżąca, czy też szkody w uprawie wiśni wyniosły 50 %, jak twierdzą orzekające w sprawie organy.
Z przytoczonych na wstępie regulacji rozporządzenia z dnia [...] stycznia 2015 r. wynika po pierwsze, że wnioskowana pomoc finansowa przysługuje tylko, w sytuacji powstania straty w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy, spowodowanej wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych (w sprawie przymrozków wiosennych w 2017 r.), a po drugie że do wniosku o przyznanie pomocy finansowej producent rolny zobowiązany jest dołączyć kopię sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę protokołu oszacowania szkód.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca do wniosku o przyznanie pomocy finansowej dołączyła protokół nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym, sporządzony przez komisję do spraw orzekania szkód, powołaną zarządzeniem Wojewody K.-P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., w którym wskazane zostało, że straty upraw w gospodarstwie rolnym skarżącej dotyczą uprawy wiśni i wynoszą 50% (załącznik nr [...] do protokołu). Podkreślić należy, że skarżąca przedmiotowy protokół, w tym i stanowiącym jego integralną część załącznik nr [...], podpisała w dniu [...] września 2017 r., potwierdzając tym samym ustalenia komisji zawarte w protokole i nie zgłaszając do protokołu żadnych zastrzeżeń. Oznacza to, że skarżąca podpisując przedmiotowy protokół i załączając go do wniosku o przyznanie pomocy finansowej zgodziła się z ustaleniami zawartymi w protokole. Co istotne tylko komisja powołana przez wojewodę jest uprawniona do dokonania oszacowania zakresu i wysokości szkód powstałych w gospodarstwie rolnym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych.
W sprawie powołana komisja dokonała takiego oszacowania, a skarżąca dokonane w tym zakresie ustalania komisji zaakceptowała podpisując sporządzony przez nią protokół. W tych warunkach w ocenie Sądu orzekające organy prawidłowo oparły rozstrzygnięcia w sprawie na złożonym przez skarżącą protokole oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym strony. Tylko i wyłącznie ten dokument mógł być podstawą do przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody spowodowane wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Obrazuje on wyniki przeprowadzonej przez komisję, w następstwie zgłoszonej przez skarżącą szkody, lustracji na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącej w dniu [...] czerwca 2017 r., podczas której ustalono zakres szkód w uprawie wiśni w wysokości 50 %. Skoro zaś wnioskowana pomoc finansowa przysługuje tylko, w sytuacji powstania straty w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy, a z protokołu wynika szkoda w uprawie wiśni w wysokości 50 %, to tym samym orzekające w sprawie organy prawidłowo odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy finansowej, opierając rozstrzygnięcie na przedmiotowym protokole.
Odnosząc się natomiast do przedłożonego przez skarżącą pisma z dnia [...] października 2017 r. z Urzędu Gminy C., podpisanego przez dwóch członków komisji, w którym to wskazane zostało, że dla tej samej nieruchomości sporządzono dwa protokoły z odmiennym oszacowaniem wysokości strat, tj. dla W. S. i skarżącej, wskazać należy, że zgodnie z § 13 ust. 6 pkt 1 lit. a w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia z dnia [...] stycznia 2015 r., skarżąca była zobowiązana do przedłożenia organowi protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód spowodowanych w jej, jako producenta rolnego, gospodarstwie rolnym przez przymrozki wiosenne, i tylko ten protokół był przedmiotem oceny orzekających w sprawie organów. Tym bardziej, że jak stwierdzone zostało w piśmie z dnia [...] października 2017 r. protokół sporządzony dla W. S. został fizycznie zniszczony, w związku z czym w ogóle nie wiadomym jest jakie szczegółowe dane zostały zawarte w tym protokole.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji orzekających w sprawie organów, opartych na protokole nr [...] oszacowanie zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym skarżącej, poprzez powołanie się na ustalenia innego protokołu w dodatku fizycznie zniszczonego, a nie poprzez podniesienie określonych, konkretnych zarzutów dotyczących treści protokołu nr [...]. W związku z tym, iż jako podkreślono to wyżej, tylko komisja powołana przez wojewodę jest uprawniona do dokonania oszacowania zakresu i wysokości szkód powstałych w gospodarstwie rolnym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, nie miało znaczenia w sprawie także przedłożone przez skarżącą wraz ze skargą pismo Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2018 r., w którym organ ten wskazał, że faktyczne straty w uprawie w gospodarstwie rolnym skarżącej wynoszą ponad 70 %. Zgodnie z przepisami regulującymi przyznawanie wnioskowanej pomocy finansowej, jedynie powołana przez wojewodę komisja, działająca w określonym trybie i terminie, uprawniona jest do oszacowania zakresu i wysokości szkód w sporządzonym na tę okoliczność protokole, zatem żaden inny podmiot działający poza komisją nie jest władny do określenia wysokości szkód w gospodarstwie rolnym producenta rolnego, i takie określenie szkód przez Wójta Gminy C. jako nieprzewidziane w określonej w rozporządzeniu z dnia [...] stycznia 2015 r. procedurze ustalania wysokości szkód, nie ma znaczenia dla organu orzekającego w sprawie przyznania przedmiotowej pomocy finansowej.
Z tożsamych względów również faktura obrazująca ilość sprzedanych upraw, nie może stanowić podstawy do weryfikacji oszacowanej przez komisję szkody, gdyż tego rodzaju dokument nie jest przewidziany w rozporządzeniu z dnia [...] stycznia 2015 r., jako dokument mogący stanowić podstawę ustalania wysokości szkód w gospodarstwie rolnym. Na marginesie należy zauważyć, że skarżąca podpisała protokół nr [...], dysponując już ww. fakturą obrazującej ilość sprzedanej uprawy.
W kwestii natomiast zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 kpa, wskazać należy, że skarżąca nie wykazała ani, że w sprawie uniemożliwiono jej zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy, ani też że zarzucany przez skarżącą brak możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym uniemożliwił jej dokonanie w sprawie jakiejkolwiek czynności w sprawie. W tym warunkach wskazany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd nie stwierdzając w sprawie naruszeń przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.