Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. nałożył na P. J. (skarżącego) karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu naruszenia przez przewoźnika przepisu art. 10a ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2018 r., poz. 2332 – dalej "ustawa SENT").
Decyzja przesłana została skarżącemu w formie dokumentu elektronicznego (skan) za pośrednictwem platformy ePUAP, i została odebrana przez reprezentującego go pełnomocnika w dniu [...] września 2020 r.
Skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Dyrektora Izby Skarbowej (DIAS), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zachowując termin do jego wniesienia.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. Przywoławszy treść art. 228 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 – dalej "o.p.") organ II instancji stwierdził, że w sprawie zachodzi przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności odwołania w postacie braku przedmiotu zaskarżenia. Wyjaśnił, że odwołanie można wnieść od aktu wydanego, prawidłowo wprowadzonego do obrotu prawnego, tymczasem w sprawie niniejszej skarżącemu (jego pełnomocnikowi) doręczono skan decyzji wydanej w formie papierowej, niepodpisany podpisem elektronicznym (podpisano jedynie pismo przewodnie).
W ocenie DIAS kopia decyzji papierowej zapisana w formie pliku.pdf nie jest decyzją wydaną w formie elektronicznej, ponieważ nie zawierała podpisu elektronicznego osoby upoważnionej do jej podpisania. Organ wskazał, że nie jest możliwe uruchomienie środka zaskarżenia od decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym – niedoręczonej w sposób prawidłowy, pomimo zalegania w aktach sprawy podpisanej decyzji papierowej, formalnie zatem istniejącej.
W skardze na powyższe postanowienie P. J., za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 210 § 1 pkt 8, 211, 212, 228 §1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji, która dotknięta jest wadą w postaci braku prawidłowego podpisu osoby upoważnionej, ale która została doręczona prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi strony za pomocą platformy ePUAP, a zatem - pomimo że jest dotknięta wadą - weszła do obrotu i jako taka powinna zostać z niego wyeliminowana poprzez jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja wywołuje skutki prawne, albowiem została doręczona stronie, ale pozostaje decyzją dotkniętą istotną wadą w postaci braku jej podpisu.
W ocenie skarżącego, skoro została mu doręczona decyzja w postaci skanu decyzji podpisanej podpisem odręcznym i od tej decyzji w terminie wniesiono odwołanie, powinno zostać ono rozpoznane w ten sposób, że decyzja winna zostać uchylona z uwagi na istotną wadę -brak podpisu elektronicznego. Wskazał, że na platformie ePUAP widnieje informacja o prawidłowym podpisie pliku zawierającego decyzję, z uwagi zaś na pewność obrotu prawnego samo stwierdzenie organu o tym, że decyzja nie weszła w życie, jest niewystarczające.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uznał niedopuszczalność odwołania wniesionego od decyzji Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T., działając w oparciu o art. 228 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (publ. jak wcześniej wskazano). Stwierdził, że w sprawie zachodzi przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności odwołania wynikająca z tej okoliczności, iż zakwestionowane rozstrzygnięcie I instancji nie istnieje w obrocie prawnym, brak jest zatem przedmiotu zaskarżenia. Powyższe jest z kolei, w ocenie organu odwoławczego, konsekwencją doręczenia skarżącemu niepodpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym skanu decyzji wydanej w formie tradycyjnej (papierowej).
Założenie powyższe jest w ocenie Sądu błędne.
Po pierwsze wskazać należy, że zgodnie z art. 212 o.p., poza wyjątkiem, dotyczącym decyzji, o których mowa w art. 67d o.p., decyzja wiąże organ od chwili jej doręczenia stronie i dopiero od tego momentu wywiera ona skutki prawne. W orzecznictwie akcentuje się w tym kontekście, że wejście rozstrzygnięcia do obrotu prawnego warunkowane jest przez zakomunikowanie jego treści stronie postępowania i aktualizacji w związku z tym jej prawa do zadecydowania o celowości wniesienia odwołania. Fakt terminowego złożenia odwołania od decyzji doręczonej w sposób wadliwy oznacza zaś, że decyzja ta do osoby tej, która złożyła odwołanie, dotarła. Złożenie zatem odwołania od decyzji organu I instancji oznacza, że decyzja ta w rozumieniu art. 212 o.p. weszła do obrotu prawnego (vide: wielokrotnie cytowany wyrok NSA z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. I GSK 826/09, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym kontekście podzielić też należy stanowisko wyrażone przez WSA w Gdańsku w wyroku o sygn. II SA/Gd 643/18 (wyrok z dnia 27 marca 2019 r., dostępny jw.), zgodnie z którym dla bytu decyzji, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji zaopatrzony był w wymagany podpis. Skuteczne doręczenie stronom postępowania decyzji bez podpisu, ale opatrzonej wskazaniem osoby upoważnionej do jej wydania, nie jest wystarczające do stwierdzenia nieistnienia decyzji, czy jej nieważności, gdy w aktach administracyjnych pozostaje egzemplarz decyzji prawidłowo podpisany.
W aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy zalega decyzja Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. z dnia [...] września 2020 r., opatrzona odręcznym podpisem działającego z upoważnienia naczelnika urzędu zastępcy tego naczelnika (k. 115 akt adm.). Jest to zatem niewątpliwie akt skutecznie powzięty przez legitymowany organ. Uzyskanie przez niego bytu prawnego i wejście do obrotu prawnego potwierdza zaś skuteczne doręczenie tej decyzji skarżącemu (przy jednoczesnym pozostawaniu jej podpisanego egzemplarza w aktach administracyjnych) co umożliwiło mu zapoznanie się z jego treścią i zakwestionowanie w trybie instancyjnym. Zaistniałe zaś doręczenie stronie postępowania egzemplarza decyzji za pośrednictwem systemu teleinformatyczego bez kwalifikowanego podpisu elektronicznego, w sytuacji pozostawienia w aktach sprawy egzemplarza decyzji z podpisem odręcznym, przy braku podważenia okoliczności skutecznego doręczenia decyzji, nie może uzasadniać twierdzenia o niebycie w obrocie prawnym takiej decyzji – a w konsekwencji (jak przyjął organ odwoławczy) braku przedmiotu zaskarżenia, którego dotyczy odwołanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3118/15, dostępny jw.).
Zgodnie z art. 210 § 1 pkt 8 o.p. decyzja winna zawierać podpis osoby upoważnionej, z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, a jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany albo podpis osobisty. W niniejszej sprawie decyzja została wydana w formie tradycyjnej i nie świadczy o tym odmiennie fakt, że egzemplarz doręczony skarżącemu przybrał formę elektroniczną. Brak podpisu na egzemplarzu decyzji doręczonym skarżącemu należy zatem rozpatrywać jako uchybienie procesowe niestanowiące przede wszystkim o niebycie spornego aktu administracyjnego w obrocie prawnym. Czym innym jest brak doręczenia danego aktu w ogóle, a czym innym doręczenie wprawdzie wadliwe, ale ostatecznie dokonane. Są to dwie odmienne sytuacje i winny być one traktowane i oceniane inaczej, w szczególności z punktu widzenia ewentualnych skutków procesowych (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 1056/17, dostępny jw.).
Odróżnić poza tym należy sytuację, w której zarówno pozostawiona w aktach decyzja, jak i jej egzemplarze skierowane do stron postępowania pozbawione zostały podpisu upoważnionej osoby (lub zawierają podpisy osoby nieuprawnionej), od takiej jak w niniejszej sprawie, kiedy w istocie decyzja administracyjna została wyposażona w konstytutywny element, o którym mowa w art. 210 § 1 pkt 8 o.p., jednak egzemplarz doręczony stronie elementu tego został pozbawiony. Nie budzi wątpliwości, że w pierwszym przypadku zaistniałaby kwalifikowana wada rozstrzygnięcia administracyjnego uzasadniająca stwierdzenie jego nieważności w oparciu o art. 247 § 1 pkt 3 o.p. (tzw. nieakt). Sytuacja zastana w przypadku niniejszym polega jednak na tym, że decyzja wydana została w formie tradycyjnej i została prawidłowo podpisana, do skarżącego nadano zaś tę decyzję w formie skanu niepodpisanego podpisem kwalifikowanym, za pośrednictwem platformy ePUAP.
Organ może posłużyć się teleinformatycznym systemem zarówno przy wydawaniu decyzji (do czego upoważnia go art. 126 o.p.) jak i doręczaniu pism (w tym decyzji) stronom postępowania (art. 144 § 1 pkt 2 o.p.). Doręczanie pism drogą elektroniczną jest zaś zasadą w sytuacji, gdy stronę postępowania podatkowego reprezentuje profesjonalny pełnomocnik (art. 144 § 5 o.p.). Z tego też względu mieści się w ramach wymogów opisanych w o.p. wydanie decyzji w formie papierowej "do akt" i nadanie jej stronie reprezentowanej przez adwokata w formie elektronicznej. Ustawa nie uzależnia bowiem sposobu doręczenia pisma (więc również decyzji) od sposobu jego wytworzenia. Dopuszcza się np. wydruk pism wytworzonych w formie elektronicznej (art. 144b o.p.).
Stanowisko organu odwoławczego co do niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że skarżący odebrał niepodpisany kwalifikowanym podpisem elektroniczny egzemplarz decyzji, jest w ocenie Sądu wynikiem nieuprawnionego, zbyt formalistycznego rozumienia przepisów proceduralnych, bez uwzględnienia fundamentalnych zasad, na których opiera się procedura podatkowa. Jedną z najważniejszych zasad postępowania podatkowego jest zasada dwuinstancyjności (art. 127 o.p.), a możliwość rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach jest kluczowym uprawnieniem strony, która nie jest zadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Pamiętać w związku z tym trzeba, że przepisy o.p. o doręczeniach pism (decyzji) i związane z tymi przepisami regulacje dotyczące sposobu liczenia terminów do dokonania czynności w postępowaniu (w tym też np. do wniesienia środków odwoławczych) stanowią normatywną gwarancję realizacji przez stronę przysługujących jej uprawnień procesowych, w tym wskazanego wyżej uprawnienia do zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji.
Sposób zaś rozumienia przez organ podatkowy wskazanych przepisów, nie może odbywać się na niekorzyść strony i finalnie skutkować pozbawieniem jej ustawowo zagwarantowanych praw. Tymczasem w ocenianym przypadku, taka właśnie sytuacja miała miejsce. Organ I instancji przekazał skarżącemu, za pośrednictwem platformy ePUAP, skan decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wydanej w formie tradycyjnej. Mimo niewątpliwej wadliwości doręczenia tej decyzji w zakresie dostrzeżonego przez organ odwoławczy elementu formalnego (brak podpisu elektronicznego), stworzona została skarżącemu realna możliwość zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia powziętego w formie tradycyjnej, podpisanego i zawartego w aktach sprawy. Uchybienia zaś przepisom określającym formę doręczenia decyzji za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, obciążające w tej sprawie wyłącznie organ administracji publicznej, nie mogą pozbawić strony prawa do wniesienia odwołania.
Przyjęta przez organ odwoławczy ocena analizowanego przypadku w istocie sprowadza się do przerzucenia na stronę postępowania skutków uchybień popełnionych przez organ podatkowy w zakresie formy doręczenia wydanej decyzji i obciążenia strony negatywnymi konsekwencjami tego uchybienia. Podkreślić w związku z tym należy, że wadliwe procedowanie organu administracji w zakresie przyjętej formy dokumentu doręczanego za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej nie może szkodzić stronie, która taki dokument otrzymała, w tym nie może pozbawić jej prawa do wniesienia odwołania od tak otrzymanego rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu i nie można przepisów tych interpretować na niekorzyść strony (vide: wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1004/17, dostępny jw.).
Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., z uwagi na błędne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 228 § 1 pkt 1 o.p., stanowiące z kolei konsekwencję nieprawidłowej oceny okoliczności procesowych zaistniałych w sprawie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty złożyła się kwota uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie adwokata wraz z opłatą skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (497 zł).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i rozpozna odwołanie skarżącego od decyzji I instancji, jako wniesione w terminie, co do meritum.