Uzasadnienie
Uchwałą nr IX/39/11 z dnia 28 kwietnia 2011 r. (dalej powoływaną również jako "uchwała") Rada Miejska w Chodczu, działając na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie" lub "uppwr"), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego we Włocławku, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części - tj. w zakresie zapisów § 2 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 2, § 3 pkt 1, 4, 5, 6 i 7, zarzucając w sprawie:
- 1) istotne naruszenie przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506; prawidłowo: t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 9a ust. 15 uppwr, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 pkt 6 uchwały, że organizację pracy oraz sporządzoną dokumentację z prac Zespołu i grup roboczych reguluje Regulamin pracy zespołu opracowany przez Zespół;
- 2) istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2, 7, 8, 9, 10 i 13 uppwr oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283; prawidłowo: Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz.908; dalej powoływanego również jako "rozporządzenie"), poprzez wskazanie w uchwale:
- - w § 2 ust. 1 pkt 2, że członków Zespołu powołuje i odwołuje Burmistrz Chodcza, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 2 uppwr;
- - w § 2 ust. 2 – że Zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemu przemocy domowej w indywidualnych przypadkach, co stanowi modyfikację przepisu art. 9a ust. 10 uppwr;
- - w § 3 pkt 1 – że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych między Burmistrzem Chodcza, a przedstawicielami podmiotów określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co stanowi powtórzenie zapisów art. 9a ust. 8 uppwr;
- - w § 3 pkt 4 – że członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 13 uppwr;
- - w § 3 pkt 5 – że posiedzenia Zespołu zwoływane są w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 uppwr;
- - w § 3 pkt 7 – że obsługę organizacyjno-techniczną zapewnia Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Chodczu, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 9 uppwr.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał w szczególności, że Rada Miejska – wbrew treści art. 9a ust. 15 uppwr obligującego radę gminy do ustalenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu - cedując w § 3 pkt 6 uchwały zadanie opracowania Regulaminu dotyczącego organizacji pracy Zespołu i grup roboczych na powołany Zespół, uchyliła się tym samym od wykonania swojego obowiązku i powierzyła innym podmiotom ustalenie pewnego zakresu prawa miejscowego, nie mając ku temu podstaw. Ponadto odnosząc się do zapisów, którym zarzucono w skardze powtórzenia regulacji ustawowych oraz ich modyfikacje, Prokurator wskazał, że zgodnie z orzecznictwem powtórzenie in extenso zapisów ustawowych możliwe jest z zastrzeżeniem jednoczesnego powołania się na konkretny przepis ustawy, przy czym zaskarżone w omawianym zakresie zapisy tego warunku nie spełniają.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chodczu wniosła o jej uwzględnienie, przyznając, iż przekroczyła delegację ustawową poprzez wskazanie Zespołu Interdyscyplinarnego jako uprawnionego do ustalenia Regulaminu dotyczącego organizacji pracy Zespołu i grup roboczych oraz że dokonała kilku powtórzeń norm ustawowych, nie powołując się jednocześnie na konkretny powtórzony przepis ustawy, z uwagi na co – jak wskazała - powtórzenia te są niezgodne z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.
Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej powoływanej jako "usg"), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.
Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa w ww. rozumieniu mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie obejmującym zapisy § 2 ust. 2 oraz § 3 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 zaskarżonej uchwały.
Podejmowana na podstawie delegacji z art. 9a ust. 15 uppwr uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg), oznacza, że Rada Miejska w Chodczu uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 9a ust. 15 uppwr. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.
Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej.
Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
W związku z powyższym za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem co do zasady (a więc nie we wszystkich sytuacjach) obejmowania, jak też zakazem zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).
W świetle powyższych kryteriów oceny legalności przedmiotowej uchwały, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielił podniesione w skardze zarzuty w części dotyczącej § 2 ust. 2 oraz § 3 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 zaskarżonej uchwały, natomiast w pozostałym zakresie - tj. w części dotyczącej § 2 ust. 1 pkt 2, § 3 pkt 4 i pkt 7 zaskarżonej uchwały – oddalił skargę, jako niezasługującą na uwzględnienie.
Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów, w pierwszej kolejności za istotnie naruszający prawo uznać należy zapis § 3 pkt 6 uchwały, w którym Rada Miejska wskazała, że organizację pracy oraz sporządzaną dokumentację z prac Zespołu i grup roboczych reguluje Regulamin Pracy Zespołu opracowany przez Zespół. Wskazać należy bowiem, iż treść normy kompetencyjnej, zawartej w art. 9a ust. 15 uppwr nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyłączną kompetencję do ustalenia m.in. szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego ma rada gminy, poprzez podjęcie uchwały, o której mowa w art. 9a ust. 15 uppwr, stanowiącej akt prawa miejscowego. Niedopuszczalne zatem, w ocenie Sądu, jest przekazanie tej kompetencji na rzecz samego zespołu i zawarcie szczegółowych regulacji w tym zakresie (m.in. organizacji pracy zespołu i grup roboczych) w regulaminie opracowanym przez zespół, a tym samym pozbawienie – wbrew zapisom uppwr – regulacji kształtującej szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu, charakteru prawa powszechnie obowiązującego.
Sąd podziela w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym takie działanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa (patrz wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 i WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 137/19 oraz z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W związku z powyższym, mając na uwadze zakaz subdelegacji kompetencji wynikającej z ww. normy upoważniającej, wskazana nieprawidłowość regulacji zawartej w § 3 pkt 6 uchwały, skutkowała koniecznością stwierdzenia jej nieważności, jako istotnie naruszającej prawo.
Istotnie naruszają prawo również zapisy § 2 ust. 2, § 3 pkt 1 i § 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały.
I tak, odnosząc się kolejno do ww. zaskarżonych przepisów uchwały, wskazać należy, iż w zakresie § 2 ust. 2 uchwały – stanowiącego, iż Zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemu przemocy domowej w indywidualnych przypadkach – Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, iż w ramach tego zapisu doszło do nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 9a ust. 10 uppwr. Zakwestionowany zapis uchwały zawęził zakres przedmiotowy celu dla którego mogą być tworzone grupy robocze, określonego na gruncie art. 9a ust. 10 uppwr jako "rozwiązywanie problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie", poprzez określenie tego celu w uchwale jako "rozwiązywanie problemu przemocy domowej". Pojęcie "przemocy w rodzinie" rozumieć należy bowiem jako przemoc zachodzącą w środowisku rodzinnym, niezależnie od miejsca zamieszkiwania członków rodziny, a zatem szerzej niż tylko "przemoc domową" sugerującą jej ograniczenie jedynie do miejsca zamieszkania rodziny, w której przemoc ta występuje.
Przemoc w rodzinie jest patologią dotykającą członków rodziny niezależnie od tego, czy występuje tylko "w domu". Przemoc domową należałoby zatem rozumieć jako przemoc zachodzącą wśród osób zamieszkujących jedno gospodarstwo domowe, a "przemoc w rodzinie" wskazuje zaś szeroko na przemoc zachodzącą w środowisku rodzinnym. Powyższe potwierdza treść art. 2 ust. 2 uppwr, zgodnie z którą przez pojęcie "przemoc w rodzinie" należy rozumieć jednorazowe albo powtarzające się umyślne działanie lub zaniechanie naruszające prawa lub dobra osobiste osób wymienionych w pkt 1 (członków rodziny – przyp. Sądu), w szczególności narażające te osoby na niebezpieczeństwo utraty życia, zdrowia, naruszające ich godność, nietykalność cielesną, wolność, w tym seksualną, powodujące szkody na ich zdrowiu fizycznym lub psychicznym, a także wywołujące cierpienia i krzywdy moralne u osób dotkniętych przemocą. Przepis ten nie zawęża definicji przemocy rodzinnej tylko do członków rodziny zamieszkujących jedno gospodarstwo domowe, ale stanowi wprost o przemocy stosowanej wobec członków rodziny niezależnie od miejsca ich zamieszkiwania.
Wobec tego, w ocenie Sądu, regulacja § 2 ust. 2 uchwały, z której wynika ograniczenie zadań grup roboczych wyłącznie do problemu "przemocy domowej" nie znajduje uzasadnienia w normie upoważniającej. Zauważyć też należy, że wynikające z art. 9a ust. 10 uppwr zadania polegają nie tylko na rozwiązaniu problemu samej przemocy rodzinnej (domowej, jak błędnie zawęziła Rada Miejska), ale również innych problemów związanych z wystąpieniem tej przemocy (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 244/20 – dostępny jw.). W tym stanie rzeczy Sąd uznał przepis § 2 ust. 2 uchwały, jako wadliwy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.
Przechodząc następnie do zakwestionowanego zapisu § 3 pkt 1 uchwały, w ramach którego Rada Miejska wskazała, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych między Burmistrzem Chodcza, a przedstawicielami podmiotów określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, Sąd stwierdził, iż wadliwość tego zapisu wynika nie z powodu zarzucanego przez Prokuratora powtórzenia normy ustawowej (art. 9a ust. 8 uppwr), ale jej modyfikacji skutkującej przekroczeniem zawartego w uppwr upoważnienia rady gminy do ustanowienia aktu prawa miejscowego. Przepis art. 9a ust. 8 uppwr stanowi bowiem, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a "podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5". Zapis zawarty w § 3 pkt 1 uchwały odnosi się zaś ogólnie do przedstawicieli podmiotów "określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie".
Z powyższego wynika, że w świetle przytoczonego przepisu art. 9a ust. 8 uppwr porozumienia wójtów, burmistrzów lub prezydentów mogą być zawierane jedynie z podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 uppwr, a nie z jakimikolwiek podmiotami określonymi w uppwr. Oznacza to chociażby, że obowiązek zawierania porozumień nie dotyczy kuratorów sądowych, którzy wchodzą w skład zespołu na podstawie art. 9a ust. 4 uppwr. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż sposób sformułowania § 3 pkt 1 uchwały - w nieuprawniony sposób modyfikujący treść art. 9a ust. 8 uppwr - stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące w konsekwencji do stwierdzenia nieważności tegoż zapisu.
Sąd za istotnie wadliwy uznał również zapis § 3 pkt 5 uchwały, w którym to Rada Miejska wskazała, że posiedzenia Zespołu zwoływane są w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Przywołany zapis uchwały nie tyle powtarza – na co wskazał Prokurator i co na gruncie odpowiedzi na skargę potwierdziła Rada Miejska - ale również modyfikuje regulację ustawową (art. 9a ust. 7 uppwr), określając iż posiedzenia są "zwoływane", a nie jak wynika z art. 9a ust. 7 uppwr – "odbywają się" w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.
Wskazać należy przy tym na brak tożsamości znaczeniowej obydwu tych pojęć, gdyż "zwoływanie" rozumiane jest co do zasady jako czynność poprzedzającą faktyczne odbycie się jakiegoś zdarzenia i podejmowaną w celu doprowadzenia do jego odbycia się, co nie zawsze musi oznaczać i gwarantować, że dane zdarzenie się faktycznie odbędzie. Natomiast zawarte w art. 9a ust. 7 uppwr określenie, że posiedzenia "odbywają się" wyraźnie wskazuje na wymóg odbycia się danego zdarzenia. Wobec tego, mając na uwadze możliwość różnego interpretowania ww. zapisu uchwały i regulacji ustawowej oraz okoliczność, iż Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wprost wskazała, że zapis § 3 pkt 5 uchwały stanowi powtórzenie regulacji ustawowej (a więc nie stanowi innej - niż określenie częstotliwości odbywania się posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego - regulacji mającej na celu określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego), Sąd stwierdził nieważności § 3 pkt 5 uchwały, jako istotnie naruszającego prawo z uwagi na modyfikuję przepisu art. 9a ust. 7 uppwr.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi istotnego naruszenia prawa w związku z zarzucanym przez Prokuratora powieleniem materii ustawowej w § 2 ust. 1 pkt 2, § 3 pkt 4 i pkt 7 zaskarżonej uchwały.
Przyjmując takie stanowisko, w odniesieniu do zapisu § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, Sąd miał na uwadze przede wszystkim to, iż zapis ten – wskazujący, że członków Zespołu powołuje i odwołuje Burmistrz Chodcza – nie stanowi w istocie powielenia materii art. 9a ust. 2 uppwr, jak zarzucił w skardze Prokurator, gdyż reguluje szerszy zakres niż wskazany w ww. przepisie ustawowym. Ustawodawca w art. 9a ust. 2 uppwr wskazał bowiem jedynie na kompetencję wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do powołania zespołu interdyscyplinarnego, natomiast organ uchwałodawczy na gruncie § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały uregulował zarówno kwestię powołania, jak i odwołania przez Burmistrza Chodcza poszczególnych członków Zespołu – co wpisuje się w zakres spraw przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały, tj. tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, i jest jednocześnie dostosowaniem przedmiotowego zapisu do realiów lokalnych poprzez bezpośrednie wskazanie, iż to Burmistrza Chodcza jest organem właściwym zarówno do powołania, jak i odwołania członków Zespołu interdyscyplinarnego. Zaskarżony przepis odpowiada zatem prawu i mieści się w zakresie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 uppwr.
Odnosząc się zaś do przepisów § 3 pkt 4 i 7 uchwały, Sąd zważył, że nie w każdym wypadku powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa, i że czasami taki zabieg prawodawczy może czynić akt prawa miejscowego dla jego adresata bardziej zrozumiałym i czytelnym. W sytuacji więc gdy powtórzenie materii ustawowej wiąże się wyłącznie z tym celem, i nie stwarza ono niebezpieczeństwa nieprawidłowego zdekodowania woli ustawodawcy co do znaczenia przepisu objętego także aktem prawa miejscowego, a również gdy nie występuje zagrożenie konfliktu i niekompatybilności wzorca zachowania określonego w uchwale ze wzorcem określonym w akcie rangi ustawowej, to zdaniem Sądu, powielenie w takich warunkach w akcie prawa miejscowego materii ustawowej nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
W związku z tym, iż taki charakter mają ww. zapisy § 3 pkt 4 i 7 zaskarżonej uchwały, które powtarzają przepisy ustawy w sposób niemal dosłowny, przy czym § 3 pkt 7 uchwały dodatkowo dostosowuje treść przepisu do realiów lokalnego poprzez wskazanie, iż obsługę organizacyjno-techniczną zapewnia Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Chodczu, Sąd nie uznał, iż przedmiotowe zapisy uchwały w sposób istotny naruszają prawo (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 244/20 – dostępny jw.) i nie uwzględnił podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi.
Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa w pkt 1 sentencji wyroku stwierdził nieważność § 2 ust. 2, § 3 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 zaskarżonej uchwały. W pozostałej zaś części, Sąd na podstawie art. 151 ppsa, oddalił wniesioną w sprawie skargę, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.