Uzasadnienie
Wojewoda Kujawsko- Pomorski na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł skargę na uchwałę nr XII/73/11 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola miejskie prowadzone przez gminę - miasto Grudziądz, w części dot. § 2 - zarzucając naruszenie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części. Wg Wojewody Rada winna była ustalić wysokość opłaty przez podanie wprost jej wysokości a nie przez wskazanie sposobu jej obliczenia. Sprzeczność zapisu z upoważnieniem ustawowym potwierdzają także skutki, jakie wynikają z ustalenia opłat poprzez podanie sposobu ich obliczenia w oparciu o wskaźniki procentowe przy jednoczesnym dopuszczeniu do ich waloryzacji w oderwaniu od rzeczywistych kosztów świadczeń administracji.
Na sprzeczność wymienionego zapisu z art. 14 ust. 5 pkt 1 wskazuje także okoliczność, że w konkretnym przypadku doszło do ustalenia odpłatności w formie ryczałtu (opłaty stałej) bez względu na rzeczywisty pobyt dziecka w przedszkolu. Opłaty za przedszkola nie mogą być ustalane w sposób dowolny, nie oparty na kalkulacji ekonomicznej i w oderwaniu od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Biorąc pod uwagę, że § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 15 ust. 5 pkt 1, to w konsekwencji jednocześnie zachodzi sprzeczność § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały z tymże przepisem ustawowym, skoro zastosowana w nim obniżka oparta jest na wspomnianej wadliwej konstrukcji ceny wynikającej z § 2 ust.
1. Sprzeczny z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy jest także zapis § 2 ust. 3 uchwały, albowiem nie znajduje on oparcia w tymże przepisie. W treści art. 14 ust. 5 pkt 1 nie ma mowy o możliwości zaokrąglenia opłat w tym do pełnego złotego. Odpowiadając na skargę Rada Miejska Grudziądza wniosła o jej oddalenie, wskazując m.in., że Wojewoda nie znalazł podstaw do skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i nie orzekł o nieważności uchwały i że brak podstaw do twierdzenia, że Rada była zobowiązana do ustalenia wysokości opłat w jednostkach pieniężnych. Zdaniem Rady to, że wysokość opłaty została określona procentowo, nie może przesądzać o braku realności i ekwiwalentności opłaty, a także o braku kalkulacji kosztów przy jej ustalaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Według przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Pozbawiony jest więc jakiegokolwiek znaczenia prawnego argument podniesiony w odpowiedzi na skargę, że skarżący tj. Wojewoda Kujawsko - Pomorski nie znalazł podstaw do skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i nie orzekł o nieważności uchwały i że została ona opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego i weszła w życie 1 września 2011 r.
Uchwała rady gminy jest prawidłowa wówczas, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują i dlatego skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według tego przepisu uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.
Stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, bowiem została wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zawiera ona normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm jest bliżej nieokreślony krąg osób - rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zaliczenie uchwały w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych do kategorii aktów prawa miejscowego ma doniosłe znaczenie, jeśli chodzi o wymogi, jakim powinna odpowiadać ta uchwała, w szczególności, co do sposobu redakcji zawartych w niej zapisów, które powinny być jasne, spójne i powinny w sposób zupełny realizować treść upoważnienia ustawowego stanowiącego delegację ustawową, a przy tym nie mogą wykraczać poza jego ramy.
Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w ustawowej delegacji jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Należy wyjaśnić, że przedmiotowy akt prawa miejscowego ma charakter dopełniający regulacji ustawowej w tym znaczeniu, że wypełnia normatywnymi treściami luzy pozostawione regulacji ustawowej między innymi po to, by można było uwzględnić specyfikę terenową. Do takich upoważnień należy zaliczyć upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ustawa ta określa strukturę oświaty, wymieniając wśród placówek systemu oświaty również przedszkola (art. 2 pkt 1).
Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Grudziądza, istotne jest sprecyzowanie zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art.14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. Samo pojęcie opłaty jest instytucją prawnofinansową stosowaną przez ustawodawcę do określenia zarówno świadczenia będącego podatkiem (np. opłata targowa, opłata miejscowa) jak i do określenia ceny. Opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, będąc świadczeniem pieniężnym bezzwrotnym, pobieranym w sytuacji określonej przez ustawę, jednak - odmiennie niż podatek jest świadczeniem ekwiwalentnym, gdyż charakteryzuje się odpłatnością. Oznacza to, że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawa żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu administracji publicznej. Opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych dokonanych w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.
Wprawdzie przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie ustawowe do podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawie podatków i opłat w graniach określonych w odrębnych ustawach, jednak do ustaw tych, o jakich mowa w tym przepisie nie należy ustawa o systemie oświaty, która przepisów w art. 14 ust. 5 zawiera samodzielną podstawę do podejmowania uchwał w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli, będące opłatami za usługi zakładów publicznych. Ustawa w istocie nie wyznacza granic, o których stanowi art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż te granice podlegają ustaleniu w drodze kalkulacji ekonomicznej i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie podzielił stanowiska wyrażonego w przywołanym w odpowiedzi na skargę orzeczeniu będącego na tle dotychczasowego orzecznictwa stanowiskiem odosobnionym.
W tym stanie prawnym należało podzielić w pełni pogląd skarżącego wraz z całą argumentacją zawartą w skardze, że przedmiotowa uchwała, w części dotyczącej § 2 jest sprzeczna z przepisem art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i dlatego orzeczono jak w sentencji, orzeczenie w pkt 2 opierając na przepisie art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r.