Uzasadnienie
Pismem z dnia stycznia 2020 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, Prokurator Rejonowy we Włocławku, działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r., poz. 740 - tekst jednolity), art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 - tekst jednolity), zaskarżył uchwałę nr III/9/10 Rady Gminy Lubanie z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2011 r., Nr 47, poz. 338), zarzucając:
- 1. istotne naruszenie przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz.U. z 2019 r., poz. 506, zwanej w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jednolity - Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zmianami, zwanej w skrócie "u.p.p.r.") poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 10 uchwały, że "Organizację pracy oraz sporządzoną dokumentację z prac Zespołu i grup roboczych reguluje Regulamin Pracy Zespołu opracowany przez Przewodniczącego i członków Zespołu",
- 2. istotne naruszenia prawa materialnego art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2, 7, 8 i 13, art. 9c ust. 2 u.p.p.r.oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) poprzez wskazanie w uchwale:
. w § 2 ust. 2 - "Członków Zespołu powołuje i odwołuje Wójt Gminy Lubanie", co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 2 ww. ustawy,
. w § 2 ust. 5 - "Zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy rodzinie w indywidualnych przypadkach" - co stanowi powtórzenie zapisów art. 9a ust. 10 ww. ustawy,
. w § 3 ust. 1 - "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Lubanie, a przedstawicielami podmiotów określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie" - co stanowi powtórzenie zapisów art. 9a ust. 8 ww. ustawy,
. w § 3 ust. 5 - "Członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych" - co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 13 cyt. ustawy,
. w § 3 ust. 6 - "posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące" - co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 ww. ustawy,
. w § 3 ust. 9 "Obowiązek zachowania poufności, o których mowa w ust. 8 rozciąga się także w okresie po ustaniu członkostwa w Zespole oraz grupach roboczych" - co stanowi powtórzenie art. 9c ust. 2 ww. ustawy,
. w § 3 ust. 11 - "obsługę organizacyjno - techniczną zespołu zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Lubaniu" - co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 9 ww. ustawy upoważniającej.
Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów: § 2 ust. 2 i 5, § 3 ust. 1, 5, 6, 9, 10 i 11 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Prokurator podniósł, iż w § 3 ust. 10 uchwały wskazano, że organizację pracy oraz sporządzoną dokumentację z prac Zespołu i grup roboczych reguluje Regulamin Pracy Zespołu opracowany przez Przewodniczącego i członków Zespołu, natomiast zgodnie z przepisem art. 9a ust. 15 to rada gminy w uchwale ma ustalić szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu. Cedując na zespół zadanie opracowania Regulaminu dotyczącego organizacji pracy zespołu i grup roboczych, zdaniem skarżącego rada z jednej strony uchyla się od wykonania swojego obowiązku, a z drugiej - powierza innym podmiotom ustalenie pewnego zakresu prawa miejscowego, nie mając ku temu podstawy prawnej, co stanowi naruszenie przepisu art. 40 ust. 1u.s.g. w związku z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 października 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 711/19).
Ponadto w ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała zawiera szereg powtórzeń i modyfikacji zawartych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wyszczególnionych na wstępie skargi. Kwestie te wykraczają poza pojęcie "trybu i sposobu powoływania i odwoływania członów zespołu interdyscyplinarnego" oraz "warunków funkcjonowania zespołu" i są już uregulowane w przepisach ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
Skarżący zwrócił uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż możliwe jest powtórzenie in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy, lecz zaskarżona uchwała, we wskazanych powyżej przepisach wymogu tego nie spełnia. Niektóre z definicji powtórzono, inne zmieniono, a zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. "w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń". Z przepisu tego zdaniem skarżącego wynika, że uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący.
Ponadto rada gminy w uchwale nie może modyfikować przepisu ustawowego bez upoważnienia ustawowego (por. wyroki w sprawach: sygn. akt VIII SA/Wa 333/18 z dnia 29 czerwca 2018 roku WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Ol 102/19 z dnia 12 marca 2019 roku WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Go 407/18 z dnia 11 lipca 2018 roku w Gorzowie Wielkopolskim.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że w wyniku dokonanej analizy, zarzuty podnoszone w skardze, są w ocenie organu administracji właściwe i działając na podstawie przepisu art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego we Włocławku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważność uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd obowiązany był ustalić po pierwsze to, czy zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, a po drugie, czy podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowiła akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter Zespołu Interdyscyplinarnego (zwanego dalej: "Zespołem"), jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego, w oparciu o które została podjęta, zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym akcie normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne.
Wskazać należy, że chociaż niewątpliwie większość przepisów kontrolowanej uchwały zawierała normy o charakterze wewnętrznym, określające wyłącznie organizację i pracę Zespołu, to jednak w treści uchwały można odnaleźć także normy powszechnie obowiązujące o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów mogących wchodzić w skład Zespołu. Jej postanowienia są również niewątpliwie skierowane do (lub mogą oddziaływać na sferę prawną) podmiotów, spośród których przynajmniej część nie jest podporządkowana organom gminy. Uchwała ta wykazuje więc cechy aktu prawa miejscowego.
Takie też stanowisko w kwestii charakteru prawnego uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11, i obecnie pogląd ten jest już powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. np. wyroki: WSA w Kielcach z dnia 18 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 489/19; WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 881/19; WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 727/19; WSA w Olsztynie z dnia 28 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 857/19; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że normodawca gminny nie jest uprawniony do modyfikowania określonego ustawowo zakresu działania zespołów interdyscyplinarnych. Lokalny prawodawca nie jest również zasadniczo uprawniony do powtarzania norm ustawowych. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. W sytuacji gdy jednocześnie nastąpi modyfikacja, uzupełnianie i.t.p. zasadniczych regulacji, taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że nawet powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z 6 października 2015r. sygn. II OSK 1084/15; wyrok Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2001r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).
Przechodząc do meritum sprawy, zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z § 3 ust. 10 uchwały "Organizację pracy oraz sporządzoną dokumentację z prac Zespołu i grup roboczych reguluje Regulamin Pracy Zespołu opracowany przez Przewodniczącego i członków Zespołu". Przepis ten – jak słusznie wskazał skarżący – w sposób istotny narusza art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie bowiem z treścią przepisu ustawy wyłącznie rada gminy jest organem, któremu ustawodawca daje kompetencje do określenia zakresu zadań zespołu – jego funkcjonowania. Niedopuszczalne jest przerzucanie tej kompetencji na inny organ. Postawiony w skardze zarzut jest w tym zakresie w pełni zasadny. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego wywołująca powszechne skutki prawne znajduje umocowanie w ściśle określonej delegacji ustawowej. Zakwestionowany przez Prokuratora przepis wykracza poza tę delegację, bowiem art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do zamieszczenia w § 3 ust. 10 uchwały regulacji zobowiązującej Przewodniczącego i członków Zespołu do opracowania Regulaminu Pracy Zespołu dotyczącego oorganizacji pracy oraz sporządzania dokumentacji z prac Zespołu i grup roboczych.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. W tym zakresie w pełni zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszeń art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2, 7, 8 i 13, art. 9c ust. 2 u.p.p.r. oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) wobec określenia w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, iż "Członków Zespołu powołuje i odwołuje Wójt Gminy Lubanie", co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 2 u.p.p.r., a także wskazania w § 2 ust. 5 uchwały, iż "Zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy rodzinie w indywidualnych przypadkach", bowiem stanowi to powtórzenie zapisów art. 9a ust. 10 u.p.p.r.
Zawarty w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały przepis, iż "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Lubanie, a przedstawicielami podmiotów określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie" - stanowi powtórzenie zapisów art. 9a ust. 8 u.p.p.r, a regulacja § 3 ust. 5 uchwały, zgodnie z którą "Członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", stanowi powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Podobnie też zapis § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały - "posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej, niż raz na trzy miesiące", stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r., a powtórzeniem art. 9c ust. 2 u.p.p.r. jest unormowanie § 3 ust. 9 uchwały określające, iż "Obowiązek zachowania poufności, o których mowa w ust. 8 rozciąga się także w okresie po ustaniu członkostwa w Zespole oraz grupach roboczych".
To samo odnosi się też do regulacji zawartej w § 3 ust. 11 zaskarżonej uchwały normującym, iż "obsługę organizacyjno - techniczną zespołu zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Lubaniu", gdyż jest to powtórzenie art. 9a ust. 9 u.p.p.r..
W niepublikowanym wyroku z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 137/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że "Sąd dostrzega przy tym, że powołane w skardze rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców (...). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87)".
Zgodnie z § 143 rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI. Zawarty w dziale VI § 137 stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w tym w aktach rangi ustawowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 713/19). W judykaturze możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych dopuszczono jedynie w sytuacji o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 60/19). W ocenie Sądu, w analizowanej uchwale powtórzenia takie były zbędne.
W niniejszym przypadku zakres powtórzeń przepisów ustawy jest rozległy. Nie sposób też dopatrzyć się konieczności dokonania wskazanych powyżej powtórzeń; nie są one uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności przedmiotowej uchwały.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały, tak jak to wskazano w sentencji wyroku.