Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 262/20

Uzasadnienie

Uchwałą nr XI/73/2019 z dnia 25 listopada 2019 r. Rada Gminy Kowal przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kowal, stanowiący załącznik do uchwały (dalej powoływany również jako "Regulamin").

Powyższa uchwała zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego we Włocławku, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie obejmującym § 15, § 16 i § 19 Regulaminu, zarzucając wskazanym zapisom rażące naruszenie art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "usg"), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej powoływanej jako "ucpg") oraz § 115, § 118, § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej powoływanego również jako "rozporządzenie"), poprzez przekroczenie zakresu ustawowego polegające na:

1. - nałożeniu w § 15 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności;
2. - określeniu w § 16 pkt 1 Regulaminu w odniesieniu do psów: obowiązku prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającej otoczeniu – również w nałożonym kagańcu (lit. a) oraz możliwości zwolnienia przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich oraz odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosowną informacją (lit. b);
3. - określeniu w § 16 pkt 2 Regulaminu w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych: obowiązku stałego i skutecznego dozoru (lit. a), dopuszczalności zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, z wyłączeniem psów ras uznanych za agresywne (lit. b), obowiązku natychmiastowego usuwania przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego;
4. - określeniu w § 19 Regulaminu, że obowiązkowej deratyzacji podlega zabudowany obszar Gminy Kowal, mimo że regulacja ta nie odpowiada celowi art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg, jakim jest określenie konkretnych obszarów na terenie gminy, wymagających ze względu na usytuowanie lub ich charakterystykę poddania deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę organ nie wniósł zastrzeżeń do treści skargi oraz zawartych w niej zarzutów, wskazując iż skargę pozostawia do rozpoznania Sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym skarżący zawarł w piśmie z dnia 22 maja 2020 r., a organ (Rada Gminy Kowal) w wyznaczonym terminie nie zgłosiła żądania rozpoznania sprawy na rozprawie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 usg (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.

Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa w ww. rozumieniu mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie obejmującym zaskarżone zapisy, tj. § 15, § 16 i § 19 Regulaminu.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 ucpg upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ucpg, tj:

1. 1) wymagań w zakresie:
2. a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
3. b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
4. c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
5. d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
6. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
7. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
8. b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

1. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
2. 4) (uchylony);
3. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
4. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
5. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
6. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, w myśl art. 4 ust. 2a, Rada gminy może w regulaminie:

1. 1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;
2. 2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;
3. 3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;
4. 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;
5. 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Uchwała Rady Gminy Kowal nr XI/73/2019 z dnia 25 listopada 2019 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg oraz możliwością uregulowania kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2a ucpg. Okoliczność, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza, że Rada Gminy uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego, nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 i ust. 2a ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.

Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc także - odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy - od katalogu spraw przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona została do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania został przez ustawodawcę wyraźnie określony, co oznacza, że lokalny prawodawca mógł ustanowić regulacje prawne w akcie prawa miejscowego tylko zakresie objętym normom upoważniającą. Rada gminy nie miała zatem prawa do unormowania zagadnień innych niż wymienione w upoważnieniu ustawowym, ani też podjęcia regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które magą być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Kontrola zaskarżonej uchwały w świetle poczynionych powyżej uwag wykazała, że objęta skargą uchwała w określonym poniżej zakresie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a ponadto, w części przypadków powtarza i modyfikuje ustawowe regulacje.

Przechodząc zatem do analizy poszczególnych zarzutów, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd podzielił argumentację Prokuratora w zakresie dotyczącym regulacji zawartych w Rozdziale 6. Regulaminu - tj. zapisów § 15 i § 16 - i uznał je za wadliwe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do ustalenia wytycznych w zakresie postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Przy czym, przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny.

Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11; NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18, WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1545/19 – dostępne jw.). Mając powyższe na uwadze, wskazać należy zatem, iż wynikający z § 15 Regulaminu obowiązek - zachowania przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego - jest sformułowany zbyt ogólnie i nieprecyzyjnie, aby możliwym było rzeczywiste wyegzekwowanie jego spełnienia.

Niemożliwym staje się bowiem jednoznaczne zdekodowanie tejże normy przez jej adresatów oraz dokonanie tym samym wykładni tego, czym w rzeczywistości będzie zachowanie "bezpieczeństwa" oraz "środków ostrożności", na które wskazał organ uchwałodawczy. Z analogicznych przyczyn za wadliwy uznać należy zapis § 16 pkt 2 lit. a Regulaminu, w którym to Rada Gminy nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek "stałego i skutecznego dozoru". Co więcej, analiza treści przytoczonych wyżej przepisów Regulaminu wskazuje, że nie stanowią one realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowane przepisy pozbawione są bowiem doniosłości normatywnej i stanowią w rzeczywistości postulaty, gdyż określają w sposób ogólny i niesprecyzowany wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nich niedookreślone sformułowania: "skuteczny dozór" czy też "zachowanie bezpieczeństwa i środków ostrożności" mogą budzić wątpliwości co do zakresu ich zastosowania. Postulatywność powyższych zapisów Regulaminu - tj. § 15 i § 16 pkt 2 lit. a - w ocenie Sądu, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Odnosząc się następnie do zapisów § 16 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. b Regulaminu, Sąd podzielił w całości zarzuty i argumentację wyrażoną w tym zakresie przez Prokuratora. W ocenie Sądu, Rada Gminy Kowal - obowiązek prowadzenia w miejscach publicznych psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – również w nałożonym kagańcu (§ 16 pkt 1 lit. a Regulaminu) oraz zezwalając osobom utrzymującym zwierzęta domowe na zwolnienie tych zwierząt z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, przy czym zwolnienie to nie dotyczy psów ras uznanych za agresywne (§ 16 pkt 2 lit. b Regulaminu) - wykroczyła poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg i tym samym przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Z treści wyżej już przytoczonego art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wynika bowiem, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania generalnego nakazu prowadzenia psów czy też innych zwierząt domowych na uwięzi, czy w kagańcu.

Zdaniem Sądu wskazanymi regulacjami organ nałożył na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). Ponadto, wskazać należy, że generalny obowiązek prowadzania w miejscach publicznych wszystkich psów na uwięzi, a w przypadku psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – także w kagańcu, bezwarunkowy zakaz zwalniania z uwięzi w jakimkolwiek miejscu publicznym i jakichkolwiek okolicznościach (w tym zdrowotnych dotyczących zwierzęcia) psów ras uznawanych za agresywne oraz dopuszczenie zwalniania z uwięzi zwierząt domowych jedynie na terenach zielonych i specjalnie oznakowanych (z uchwały nie wynika czy na terenie Gminy Kowal są w ogóle tak wyznaczone tereny, a ponadto niejasnym jest czy to specjalne oznakowanie ma dotyczyć terenów zielonych czy terenów na których wolno zwalniać psy ze smyczy) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia.

Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa czy też innego zwierzęcia domowego bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyroki: NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne jw.).

Co więcej, zauważyć należy, że w art. 77 Kodeksu wykroczeń, mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania każdego psa czy innego zwierzęcia na uwięzi lub w kagańcu. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone § 16 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. b Regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne i bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, a ponadto niejasne co do zakresu ich zastosowania (tereny zielone, specjalnie oznakowane), a tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg.

Za zasadny Sąd uznał także zarzut Prokuratora, dotyczący § 16 pkt 2 lit. c Regulaminu, którym to organ uchwałodawczy wprowadził obowiązek natychmiastowego usuwania przez właścicieli zwierząt zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta w obiektach i na terenach przeznaczanych do użytku publicznego. Przepis ten bowiem przede wszystkim w sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawiane przez zwierzęta domowe rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu.

Odnosząc się zaś do treści zapisu § 16 pkt 1 lit. b Regulaminu wskazać należy, iż Rada Gminy wprowadziła na gruncie tej regulacji, nieprzewidziane w ustawie o ochronie zwierząt obostrzenia związane z dopuszczalnością zwalniania psa ze smyczy na terenie prywatnym. Wskazana ustawa wymaga jedynie, aby teren był "ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście", zaś Rada Gminy dodatkowo zmodyfikowała ten obowiązek dodając wymóg, że ogrodzenie ma również wykluczać samowolny dostęp osób trzecich. Regulacja ta nie ma umocowania w delegacji ustawowej, modyfikuje przepisy ustawy i prowadzi do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczenia tego prawa. Ustawa kładzie bowiem nacisk na to, aby istniała fizyczna bariera dla wydostania się psa z terenu prywatnego na teren publicznie dostępny, gdzie przebywający bez opieki pies mógłby stanowić zagrożenie dla osób trzecich lub teren ten zanieczyszczać.

Tymczasem Rada Gminy wydaje się chronić również osoby, które zechciałyby podjąć próbę "wkroczenia" na teren prywatny, a ta ochrona nie znajduje żadnego usprawiedliwienia prawnego czy merytorycznego (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 89/20, WSA w Krakowie z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 680/19 – dostępne jw.). Ponadto zdaniem Sądu dalsza część regulacji zawartej w § 16 pkt 1 lit. b Regulaminu – uzależniająca możliwość zwolnienia psa ze smyczy na terenie nieruchomości od odpowiedniego oznakowania tej nieruchomości tabliczką ze stosowną informacją – również przekracza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg.

Wskazać należy, że przepis ustawowy wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ucpg, z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza ww. delegację ustawową.

W ocenie Sądu przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg nie upoważniał Rady Gminy Kowal do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby uzależnić zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie prywatnej nieruchomości od jej oznakowania tabliczką ze stosowną informacją. Powtórzyć przy tym trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oznacza to, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 – dostępny jw.). W tych okolicznościach Sąd zobligowany był zatem stwierdzić nieważność § 16 pkt 1 lit. b Regulaminu.

Ustosunkowując się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 19 Regulaminu. I tak, w ramach przyjętych rozwiązań Rada Gminy wskazała, że wyznacza się zabudowany obszar Gminy Kowal, jako obszar podlegający obowiązkowi przeprowadzania deratyzacji w terminach od dnia 1 kwietnia do 30 kwietnia i od 1 października do 31 października. Zauważyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg, upoważnia radę gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przepis ten wprost wymaga zatem "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji.

W ocenie Sądu celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak uczyniono to w § 19 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem całego obszaru zabudowanego gminy (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2875/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 837/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17 – dostępne jw.). Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich zabudowanych nieruchomości (całego zabudowanego obszaru na terenie gminy), ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji.

Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji (tj. konkretnie, kazuistycznie, precyzyjnie wskazanych obszarach na terenie gminy, które ze względu na określone okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji). Z powyższych względów Sąd uznał, że przepis § 19 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej i w konsekwencji stwierdził jego nieważność.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że zaskarżone przez Prokuratora przepisy § 15, § 16 i § 19 Regulaminu - jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, a tym samym istotnie naruszające prawo - dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności.