Postanowienie WSA w Bydgoszczy z 29 lipca 2020 r., II SA/Bd 263/20

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 29 lipca 2020 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Golub - Dobrzyń z dnia 25 czerwca 2018 r. nr LX/326/2018 w przedmiocie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenia zasad poniesionych kosztów postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne.

Skład

sędzia WSA Renata Owczarzak przewodniczący, sprawozdawca
sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz
sędzia WSA Grzegorz Saniewski
starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt protokolant

Uzasadnienie

II SA/Bd 263/20

P. z dnia [...].11.2020 r. Wojewoda K. - P., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511, z późn. zm.) w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady M. G. - D. w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu na koszt Gminy M. G. - D. oraz określenia zasad zwrotu poniesionych kosztów, której zarzucił naruszenie przepisów: art. 44 w zw. z art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach (Dz.U. z 2019 r. poz. 1473), a także art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem (ewentualnie stwierdzenie nieważności) § 1 ust. 1 i 4, § 6 oraz § 8 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Wojewoda wskazał, iż podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią: art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach, które regulują problematykę chowania zwłok. Treść art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym, obowiązek ich pochowania obciąża gminę miejsca zgonu (art. 10 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Ustawa o pomocy społecznej w art. 17 ust. 1 pkt 15 stanowi, że organizacja pochówku, w tym osób bezdomnych, jest zadaniem własnym gminy z zakresu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z istotnym dla uchwały przepisem art. 44 tej ustawy: "Sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego."

W ocenie skarżącego, postanowienia § 1 ust. 1 i 4 oraz § 6 oznaczonej uchwały podjęto z przekroczeniem zakresu upoważnia ustawowego, a jednocześnie kwestionowana regulacja jest próbą modyfikacji materii już uregulowanych przepisami wskazanych ustaw. Wadliwa jest również dyspozycja § 8 uchwały, która warunkuje wejście w życie uchwały od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Tym samym, Burmistrz Miasta naruszyła prawo w sposób istotny.

Mając na uwadze przedstawione regulacje, Wojewoda podkreślił, że istotą kompetencji rady gminy w takich sprawach jest ustalenie wewnętrznej procedury organizacji sprawienia pochówku, w odniesieniu do: zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym, w tym osób bezdomnych (ustalenie porządku czynności). Uchwała nie reguluje praw i obowiązków rodziny lub innych ewentualnych adresatów z zewnątrz organizacji gminy (jest aktem wewnętrznej organizacji zadań gminy, nie jest aktem prawa miejscowego).

Kwestionowane zapisy stanowią w ocenie skarżącego organu nadzoru próbę regulacji zagadnień, które są wprost uregulowane w ustawie:

1. sytuacje, w których gmina jest zobowiązana do sprawienia pogrzebu są ustalone w art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych;
2. zasady zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na wskazany cel zostały wyczerpująco uregulowane w art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ("Obowiązek pochowania zwłok, określony w ust. 3, nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw." - art. 10 ust. 4 ustawy o cmentarzach).

W § 1 ust. 1 kwestionowanej uchwały Burmistrz Miasta oznaczyła krąg osób zmarłych, wobec których Gmina ma obowiązek sprawienia pochówku. W ocenie skarżącego regulacja ta wkracza bez upoważnienia, w materię uregulowaną już przez przepis ustawowy. Zgodnie bowiem z art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) podejmując uchwałę, rada gminy może określić jedynie sposób sprawienia pogrzebu. Nie jest natomiast uprawniona do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków, kiedy gmina zobowiązana jest do sprawienia pogrzebu. Kwestia ta została bowiem uregulowana wyczerpująco w art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 912), (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Go 95/18, podobnie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2018 r. sygn. II SA/G1 522/18);

W § 1 ust. 4 uchwały ustalono, iż w przedmiocie świadczenia pochówku nie jest wydawana decyzja administracyjna. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że sprawienie pochówku jest ustawowym zadaniem gminy, regulowanym przepisami ustawy o pomocy społecznej, która również rozstrzyga o formie realizacji zadań, w tym np. o potrzebie lub braku potrzeby wydania decyzji administracyjnej. Decyzje są wydawane na podstawie przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie wprost zakres ten uregulowano w art. 106 ust. 1 i 2 tej ustawy:

W § 6 kwestionowanej uchwały określono zasady zwrotu kosztów pogrzebu poniesionych przez Gminę, pomimo braku upoważnienia rady gminy do uregulowania tej kwestii w uchwale, co w ocenie Wojewody potwierdza orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym "Zasady zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na wskazany cel zostały wyczerpująco uregulowane w art. 96 ust. 3 PomSpołU przez wskazanie, z jakich źródeł, gmina organizująca pogrzeb, może uzyskać zwrot wydanych na ten cel środków. Rada gminy nie ma ustawowego upoważnienia do uregulowania tej kwestii w uchwale." (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Go 95/18; podobnie wyrok z 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 77/18)

Podstawowe wyjaśnienie kompetencji rady gminy - granic umocowania, przedstawiono w orzecznictwie: "Przez ustawowy nakaz ustalenia przez gminę sposobu sprawienia pogrzebu należy zatem rozumieć powinność określenia pewnych ogólnych wytycznych, ewentualnie zespołu zasad, reguł wskazujących na tryb, formę, metodę danego postępowania, w tym przypadku odnoszących się do sprawienia samej czynności pogrzebu, a skierowanych do jednostki organizacyjnej gminy." (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 571/16; podobnie NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 258/16).

W § 8 niniejszej uchwały postanowiono, że uchwała ta podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejdzie w życie po ogłoszeniu, jednak jak wskazał Wojewoda, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych: "W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 2) akty prawa miejscowego stanowione przez (...) organ gminy", a jak wskazano powyżej, rada gminy ustala wewnętrzną procedurę organizacji pochówku zwłok niepochowanych. Uchwała nie reguluje praw i obowiązków adresatów z zewnątrz organizacji gminy. Dlatego analizowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała, która nie jest aktem prawa miejscowego nie powinna być publikowana w dzienniku urzędowym, a w konsekwencji termin jej wejścia w życie nie powinien być warunkowany takim zdarzeniem. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że publikacja skarżonej uchwały w dzienniku urzędowym nie ma również podstawy w przepisach szczególnych, o których mowa w art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Ponadto organ nadzoru podkreślił, że w orzecznictwie szczegółowo wyjaśniono, iż "Uchwała jest skierowana do podmiotu pozostającego w strukturach organizacyjnych Gminy, tj. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, jak czynią to akty prawa wewnętrznie obowiązującego, a przepisy w niej zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień tej jednostki organizacyjnej Gminy. Akt nie zawiera zatem norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Rady Gminy, nie przyznaje bowiem praw, ani nie nakłada obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców. Przepis art. 44 u.p.s., który został przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, ma charakter materialnoprawny i nie może stanowić podstawy prawnej aktu prawa miejscowego." (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016r., sygn. akt I OSK 571/16; podobnie NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 258/16).

Odnosząc się wprost do wniosku skargi (o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały), Wojewoda wyjaśnił, że właściwą sankcją w stosunku do zakwestionowanych w skardze przepisów jest stwierdzenie ich niezgodności z prawem. Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W myśl art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniosła o umorzenie postępowania zainicjowanego ww. skargą jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o jej oddalenie.

Strona przeciwna zwróciła uwagę, że w dniu [...].02.2020 r. Burmistrz Miasta podjęła uchwałę nr [...] uchylającą uchwałę nr [...] z dnia [...].06.2018 r. w sprawie sprawienia pogrzebu na koszt Gminy M. G.-D. oraz określenia zasad zwrotu poniesionych kosztów, natomiast zgodnie z art. 94 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została przedłożona organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy.

Mając na uwadze, że W. K. sformułował w stosunku do zaskarżonej uchwały słuszny zarzut, iż nie stanowiła ona aktu prawa miejscowego, strona przeciwna podniosła, że wskutek upływu terminu, o którym mowa w przepisie art. 94 ust. 1 ustawy, nie jest już możliwe stwierdzenie nieważności tej uchwały, a jedynie orzeczenie o jej niezgodności z prawem, ponieważ jak stanowi art. 94 ust. 2 zd. 2 ustawy "uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem". Orzeczenie sądu o niezgodności uchwały z prawem rodzi zatem skutek uchylający, a więc eliminuje akt ze skutkiem ex nunc, przez co zagadnienie obowiązywania uchwały w chwili orzekania przez sąd, w ocenie organu administracji ma niebagatelne znaczenie.

W związku z uchyleniem przez Burmistrz Miasta zaskarżonej przez W. K. uchwały nr [...] niestanowiącej aktu prawa miejscowego, postępowanie w przedmiocie skargi na ww. uchwałę w przekonaniu organu administracji stało się bezprzedmiotowe, a potwierdzenie słuszności takiego stanowiska zawiera podjęte w analogicznym stanie faktycznym i prawnym postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia [...].12.2010 r., sygn. akt: II SA/Op 461/10, w którym Sąd umorzył postępowanie ze skargi organu nadzoru z powodu uchylenia zaskarżonej uchwały wyjaśniając, że z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn", w rozumieniu powołanego przepisu, mamy do czynienia wówczas, gdy w toku postępowania - a przed wydaniem wyroku - przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrolowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż indywidualizuje adresata tego aktu. Uchwała jest skierowana do podmiotu pozostającego w strukturach organizacyjnych Gminy, tj. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, jak czynią to akty prawa wewnętrznie obowiązującego, a przepisy w nim zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień tej jednostki organizacyjnej Gminy. Akt nie zawiera zatem norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Rady Gminy, nie przyznaje bowiem praw, ani nie nakłada obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców. To Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej jest podmiotem realizującym postanowienia zaskarżonej uchwały.

W § 8 niniejszej uchwały postanowiono, że uchwała podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejdzie w życie po ogłoszeniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie rozróżnia się sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidują w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdy rada gminy bezpodstawnie nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale, która nie spełnia wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju, np. akt wewnętrzny (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2677/15 publik w CBOSA).

W sytuacji uznania, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, organ nie był obowiązany ogłaszać jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Od podjęcia uchwały minął termin określony przepisem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a zatem wyłączona została możliwość stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy podjętej [...] czerwca 2018 r. Zgodnie z art. 94 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została przedłożona organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy. Wojewoda nie wskazywał na uchybienie obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. Okoliczność przedłożenia uchwały organowi nadzoru w terminie ustawowym nie była między stronami sporna. Wskutek upływu terminu, o którym mowa w przepisie art. 94 ust. 1 ustawy, nie jest już możliwe stwierdzenie nieważności tej uchwały, a jedynie orzeczenie o jej niezgodności z prawem, ponieważ jak stanowi art. 94 ust. 2 zd. 2 ustawy "uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem". Orzeczenie sądu o niezgodności uchwały z prawem rodzi zatem, jak słusznie wskazuje skarżący skutek uchylający, a więc eliminuje akt ze skutkiem ex nunc.

Należy jednak wskazać, że w dniu [...].02.2020 r. Burmistrz Miasta podjęła uchwałę nr [...] uchylającą uchwałę nr [...] z dnia [...].06.2018 r. w sprawie sprawienia pogrzebu na koszt Gminy M. G.-D. oraz określenia zasad zwrotu poniesionych kosztów.

Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 (cofnięcie skargi; śmierć strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania). Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn", w rozumieniu powołanego przepisu, mamy do czynienia wówczas, gdy w toku postępowania - a przed wydaniem wyroku - przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia.

Skoro w rozpatrywanej sprawie doszło do podjęcia przez Radę Miasta uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu a więc zaskarżona uchwała będąca aktem wewnętrznym (nie wywoływała skutków na zewnątrz), została wyeliminowana z porządku prawnego, należało uznać, że wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.