Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2022 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy, zaskarżoną przez T. O. – ustawowego przedstawiciela małoletniej M. O., decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o zobowiązaniu M. O. do poddania się kwarantannie od dnia [...].2021 r. do dnia [...].2021 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że w dniu [...].2021r. o godzinie [...] w systemie SEPIS (System Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej) zostało utworzone przez dyrektor Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] zgłoszenie kwarantanny dla instytucji (id zgłoszenia [...]), w którym dyrektor zgłosiła dane osoby zakażonej oraz dane osób narażonych na bliski kontakt z zakażoną. Po weryfikacji danych i przeprowadzeniu dochodzenia epidemiologicznego w niezbędnym zakresie, kwarantanną objęto osoby narażone na zakażenie, w tym małoletnią M. O.. O objęciu M. O. kwarantanną w dniach od [...] do [...] 2021 r. poinformowany został w dniu [...].2021 r. ojciec małoletniej – T. O.. W dniu [...] 2021 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wystosował do ojca małoletniej pismo, w którym wyjaśnił, że z przepisu § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021, poz. 861; ze zm.) wynika, że w sprawach dotyczących objęcia kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 nie wydaje się decyzji. Jednocześnie organ I instancji uzasadnił potrzebę nałożenia kwarantanny na M. O..
Odnosząc się do zarzutów T. O. zawartych w odwołaniu od decyzji o nałożeniu kwarantanny Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że organ I instancji nałożył na małoletnią obowiązek kwarantanny na podstawie przepisów rangi ustawowej (tj. art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - Dz.U. z 2021, poz. 2069 ze zm.), nie zaś na podstawie rozporządzenia, jak twierdzi przedstawiciel strony skarżącej.
Organ II instancji uznał również za nietrafny zarzut strony dotyczący pozbawienia jej prawa do wniesienia odwołania od decyzji ograniczającej jej prawa. Jak zwrócił bowiem uwagę PWIS strona skorzystała ze swoich uprawnień.
W ocenie organu odwoławczego fakt ewentualnego powtórzenia badania u osoby chorej, z którą kontakt miała M. O., nie miałby w świetle obowiązujących przepisów żadnego wpływu na wynik sprawy. PWIS zwrócił również uwagę, że obowiązkiem organu inspekcji sanitarnej nie jest ustalania stanu zdrowia osoby kierowanej na kwarantannę. To rodzic sprawujący opiekę prawną nad małoletnią, oceniając stan zdrowia dziecka, podejmuje ewentualną decyzji o skorzystaniu z konsultacji/badania lekarskiego.
Zdaniem PWIS organ I instancji prowadził postępowania w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego. PWIS zwrócił przy tym uwagę, że decyzja o kwarantannie, w świetle treści art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie wymaga uzasadnienia, dlatego tez nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję T. O., działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniej M. O., zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- 1) art. 6 k.pa., art. 7 k.pa., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.pa. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- a) lakoniczne powielenie stanowiska przyjętego przez organ pierwszej instancji, podczas gdy organ winien był samodzielnie przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy, oprzeć się na samodzielnej argumentacji i ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę;
- b) sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, a przez to dowolną ocenę zgromadzonych dowodów, a w szczególności z zakresie braku przypisania należytej doniosłości pisemnemu stanowisku skarżącego, wyrażonym w treści odwołania;
- c) prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a ponadto przez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a co za tym idzie nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;
- d) brak rozważenia, czy w danym przypadku wystarczające byłoby zastosowanie nadzoru epidemiologicznego, podczas gdy wnikliwa analiza sprawy mogłaby w stopniu wysoce prawdopodobnym prowadzić do takiego wniosku;
- 2) naruszenie art. 41 ust. 1 w związku z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię w kontekście podstaw materialnoprawnych przyjętych za podstawę wydania decyzji, podczas gdy organ całkowicie pominął ich zgodność z prawidłową treścią wyrażonych przez nie norm konstytucyjnych oraz wbrew regule proporcjonalności;
- 3) naruszenie art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść skarżącej nie dających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, podczas gdy organy winne były zastosować tę normę w razie braku możliwości dokonania obiektywnych ustaleń w zakresie weryfikacji "osoby kontaktowej" małoletniej, która rzekomo zachorowała na COVID-19;
- 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 104 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069).
Stosownie do art. 33 ust. 1 tejże ustawy państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust.
1. Do obowiązków tych należy m.in. kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy), która - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy - jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.
W świetle zaś art. 33 ust. 3a cyt. ustawy decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:
- 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;
- 2) nie wymagają uzasadnienia;
- 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.
W myśl powyższych przepisów nałożenie obowiązku kwarantanny następuje w drodze decyzji, której treść jest uproszczona (organ może odstąpić od jej uzasadnienia) i o której strona może zostać powiadomiona ustnie (co nie zwalnia organu z późniejszego obowiązku doręczenia stronie decyzji w formie pisemnej).
W przedmiotowej sprawie w dniu [...] 2021 r. przekazano przedstawicielowi strony skarżącej ustną informację o podjętej przez organ decyzji o nałożeniu na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie w okresie od dnia [...] 2021 r. do dnia [...].
Następnie w dniu [...] 2021 r. organ doręczył przedstawicielowi strony skarżącej wskazaną wyżej decyzję. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że o charakterze powyższego dokumentu nie przesądza nadana mu przez Państwowego Powiatowego Inspektor Sanitarnego forma, a także twierdzenia zawarte w tymże dokumencie, że na mocy § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U.poz.861, ze zm.), w przypadku objęcia przez organy inspekcji osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołana wirusem SARS-CoV-2, nie wydaje się decyzji. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że do uznania aktu organu administracji za decyzję wystarczy spełnienie przez ten akt czterech minimalnych (materialnych) wymogów decyzji administracyjnej: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak np. w wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, który jest powszechnie akceptowany do tej pory, o czym świadczą takie orzeczenia, jak wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1969/18, wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 231/21 czy wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1099/19).
Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] niewątpliwie wymogi te spełnia. Zawarto w niej rozstrzygnięcie o treści "małoletnia M. O. (PESEL: [...]) zobowiązana jest do poddania się kwarantannie od dnia [...] 2021 r.; przewidywany termin zakończenia kwarantanny: [...] 2021 r." Wskazano również organ wydający akt i adresata rozstrzygnięcia, a pod aktem podpisała się osoba reprezentująca organ. Dodatkowo, na mocy przepisu art. 33 ust. 3a pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, organ nie miał obowiązku uzasadniania decyzji. Dlatego, organ II instancji słusznie nie uwzględnił zarzutów strony dotyczących naruszenia przez Powiatowego Inspektor Sanitarnego art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji.
Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania przedstawiciela strony skarżącej, w sposób wyczerpujący wskazał na przesłanki, jakimi kierowały się organy obu instancji wydając decyzje administracyjne oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na dokonane rozstrzygnięcie. Wyjaśnił przy tym, że podstawę do nałożenia na stronę obowiązku poddania się kwarantannie stanowił m.in. przepis art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Odniósł się również do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.
W tym kontekście za nietrafne należy uznać zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 34 ust. 2 ustawy osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.
W świetle orzecznictwa NSA wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy (por. wyroku NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 793/21).
Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje na zaistnienie okoliczności uzasadniających w świetle art. 34 ust. 2 ustawy, nałożenie na małoletnią skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie. Z informacji uzyskanej od dyrektor Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] ("zgłoszenie kwarantanny do instytucji") wynika, że skarżąca miała kontakt z osobą zakażoną. Przedstawiciel strony skarżącej nie kwestionuje zresztą tego, że jego córka miała kontakt że wspomnianą osobą. Jego zastrzeżenia budzi jednak to, że nie udowodniono, że osoba ta była faktycznie zarażona (nie powtórzono testu). Zdaniem przedstawiciela skarżącej organy nie wyjaśniły w należyty sposób stanu faktycznego sprawy i błędnie oceniły materiał dowodowy. Strona skarżąca zarzuca w związku z tym organom naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie ma charakter uproszczony. Wynika to z nadzwyczajnych okoliczności, w jakich organ działa oraz z celu, który tym działaniom przyświeca - zapobieżenie szerzeniu zakażeń lub chorób zakaźnych. Postępowanie musi w związku z tym toczyć się szybko i sprawnie, w oparciu o dane zebrane przez inne podmioty oraz posiadaną wiedzę medyczną.
Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny, jeżeli uzyska dane lub inne informacje o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej, kierując się własną oceną opartą na wiedzy medycznej o stopniu zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza postępowanie epidemiologiczne, a następnie w razie potrzeby podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną. W ramach czynności mających zapobiegać szerzeniu się choroby zakaźnej może nakładać obowiązki na osoby wskazane w przepisach prawa, a więc na osobę zakażoną, chorą, podejrzaną o zakażenie lub chorobę albo mającą styczność z czynnikiem chorobotwórczym.
Katalog takich obowiązków wynika z art. 33 ust. 2 i art. 34 ust. 2 ustawy. Z kolei w art. 35 i art. 36 ustawy przewidziano zupełnie nadzwyczajne środki zmierzające do zabezpieczenia zdrowia publicznego w przypadku epidemii, środki ograniczające wolność osobistą, które może stosować lekarz lub felczer.
Jak słusznie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2021r. sygn. akt II GSK 793/21 - analiza wskazanych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w przypadku epidemii dobrem szczególnie chronionym jest zdrowie publiczne, nawet w kolizji z wolnością osobistą, a więc prawem osoby do swobodnego poruszania się i koniecznością poddawania się zabiegom leczniczym oraz sanitarnym, gdyż podejmowane wówczas działania mającym charakter prewencji sanitarnej.
Niewątpliwie są to ograniczenia, które godzą w prawa i wolności osobiste, jednak nie może budzić wątpliwości, że służą ochronie życia zbiorowego, a tym samym również indywidualnego, a życie jest podstawową wartością konstytucyjną, istotniejszą niż każda wolność i prawo konstytucyjnie chronione, bo jest ono warunkiem istnienia i realizacji tych wolności i praw.
NSA z powoływanym wyżej wyroku wywiódł, że legalizm działania organów sanitarnych przy nałożeniu obowiązku kwarantanny ma być odnoszony do ustawowych podstaw uzasadniających nałożenie takiego obowiązku. Jednocześnie obowiązek ten ma być zrealizowany w prawem określonej procedurze, która modyfikuje zasady wynikające z przepisów k.p.a. Dla przyjęcia legalności takiego działania należy ustalić, czy organ działał na podstawie danych i innych informacji o podejrzeniach zakażeń, zachorowań lub zgonów, czy działał na podstawie wiedzy medycznej, w oparciu o uzyskane informacje przeprowadził dochodzenie i w końcu, czy podjął prawem określone czynności.
W niniejszej sprawie organ wydał decyzję po weryfikacji danych zawartych w zgłoszeniu, w tym po sprawdzeniu, czy otrzymał od lekarza, diagnosty laboratoryjnego lub innej osoby uprawnionej informację o tym, że u osoby, wskazanej w zgłoszeniu jako zakażona, faktycznie rozpoznano chorobę zakaźną/wykryto czynnik chorobotwórczy.
Zdaniem Sądu zebrany przez organ materiał dowodowy stanowił wystarczająca podstawę do nałożenia na stronę obowiązku poddania się kwarantannie.
Odnosząc się do zarzutów przedstawiciela strony skarżącej, że COVID-19 (SARS-CoV-2) nie może być uznany za chorobę szczególnie niebezpieczną, do której zastosowanie mają przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym przepis art. 34 ust. 2 ustawy wyjaśnić należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, jej przepisy stosuje się do zakażeń i chorób zakaźnych, których wykaz jest określony w załączniku do ustawy oraz biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących te zakażenia i choroby. W załączniku, o jakim mowa w art. 3 ust. 1, nie ma wprawdzie wymienionej choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2, jednak zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 325), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, zakażenie tym wirusem zostaje objęte przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wszystkie więc regulacje omawianej ustawy stosuje się również w przypadku zakażenia wirusem SARS-CoV-2.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329,), orzeczono jak w sentencji.