Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Burmistrz K. odmówił skarżącej A. L. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. C., z uwagi na niespełnienie w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "uśr"), ponieważ z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym legitymuje się matka skarżącej nie wynika od kiedy niepełnosprawność istnieje, a tutejszy organ – jak wskazał – nie jest kompetentny do ustalenia tej daty we własnym zakresie.
W następstwie rozpatrzenia odwołania wniesionego od powyższej decyzji, w którym to skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej z art. 17 ust. 1b uśr bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji o zaistnieniu w sprawie podstawy do odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę z art. 17 ust. 1b uśr, podnosząc że przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13) i, że w związku z tym zawarte w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności.
Wobec tego, jak wskazał organ II instancji, okoliczność, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności J. C. nie wynika kiedy powstała jej niepełnosprawność, nie może stanowić odmownej przesłanki do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Niemniej jednak SKO uznało, że w sprawie zaistniały podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że wykazany zakres sprawowanej nad matką opieki nie wskazuje na konieczność rezygnacji czy też niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą w celu jej sprawowania. Jak wskazało Kolegium, z akt sprawy, w szczególności z przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że opieka sprawowana przez skarżącą polega głównie na pomocy w prowadzeniu domu, co nie spełnia warunków opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 uśr. W ww. wywiadzie środowiskowym – jak wskazało SKO - ustalono m.in. że niepełnosprawna w stopniu znacznym J. C. ma problemy kardiologiczne, porusza się po mieszkaniu samodzielnie, sama robi poranną i wieczorną toaletę oraz przygotowuje śniadania i kolacje, zamieszkuje wraz z wnukiem T., natomiast córka A. L. sprawuje nad nią opiekę, która polega na sprzątaniu, robieniu zakupów, pomocy przy kąpieli i przygotowywaniu obiadu.
Ponadto w opiekę nad matką zaangażowany jest również syn T. S., który załatwia wizyty lekarskie i dowozi matkę na badania. Tym samym zdaniem organu odwoławczego rozmiar faktycznie sprawowanej opieki przez skarżącą nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia, tym bardziej że może ona liczyć na pomoc w opiece syna oraz wnuka swojej matki.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz zarzucając naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i niewłaściwe przyjęcie: że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką, podczas gdy taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje; a także, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
- - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką.
W uzasadnieniu skargi podkreśliła również, że opieka nad matką zajmuje jej znaczną część dnia, że pozostaje w ciągłej dyspozycji swojej matki oraz że uniemożliwia jej to podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności, za prawidłowe uznać należy stanowisko Kolegium, dotyczące przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b uśr - na której to wadliwie swoje rozstrzygnięcie oparł organ I instancji - że sama okoliczność braku określenia daty powstania niepełnosprawności J. C. w orzeczeniu stwierdzającym u niej znaczny stopień niepełnosprawności nie może stanowić w niniejszej sprawie odmownej przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącej. Aktualnie w orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości, że po wydaniu dnia 21 października 2014 r. wyroku przez TK o sygn. akt K 38/13, przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się zaś z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca.
Jeżeli więc TK uznał art. 17 ust. 1b uśr za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie TK, powołany art. 17 ust. 1b uśr nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez TK (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017r., I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017r. I OSK 1600/16 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query).
Przechodząc natomiast do stanowiącej istotę sporu przyczyny odmowy wnioskowanego świadczenia, która - jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wniesionej skargi - dotyczy kwestii spełnienia w sprawie podstawowej przesłanki warunkującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 uśr mówi o osobach, które "w celu sprawowania opieki" – "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Powyższy zwrot użyty przez ustawodawcę oznacza, że realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomiędzy tymi okolicznościami tj. rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką musi więc zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 - dostępny jw.). Przedmiotowe świadczenie nie jest zatem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi więc sprawować osobistą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze i zakresie, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej, a ponadto zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 655/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21 – dostępne jw.). Z powyższego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane, gdy w sprawie zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką, a więc gdy zostanie wykazane, że rezygnacja lub niepodejmowanie pracy zarobkowej wynika z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia.
Jednocześnie należy wskazać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku pojęć ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale już z treści i celu przepisu art. 17 ust. 1 uśr wynika, iż aby można było mówić o opiece musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie, skoro sprawowana opieka została przez ustawodawcę nierozerwalnie związana z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sprawowana opieka, jej zakres, ma bowiem uniemożliwiać wykonywanie pracy zarobkowej. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 uśr była bowiem pomoc osobom sprawującym stałą, długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, nie z powodu samej okoliczności sprawowania opieki, lecz ze względu na okoliczność, że przez sprawowaną opiekę osoby te znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej je do niewykonywania pracy zarobkowej.
W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego było więc ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Związek ten determinowany jest natomiast – jak wykazano powyżej - zakresem i wymiarem faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż stanowi on podstawę oceny czy zakres czynności składających się na sprawowaną opiekę wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Ponadto na uwadze należy mieć jednocześnie ogólną sytuację rodzinną osoby wnioskującej oraz jej podopiecznego, w tym przede wszystkim możliwość sprawowania opieki (lub partycypowania w jej sprawowaniu) przez osoby, na których również ciąży obowiązek alimentacyjny.
Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji SKO prawidłowo oceniło, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką.
Ze znajdującego się w aktach protokołu z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2021 r. (str. 10 akt adm. organu I instancji), opatrzonego podpisem J. C., wynika bowiem, że zakres czynności wykonywany przez skarżącą podczas opieki nad matką to przede wszystkim czynności takie jak: sprzątanie części mieszkania zajmowanej przez matkę, robienie zakupów, przygotowywanie obiadów, pomoc w kąpieli. W wywiadzie ustalono również, że w opiece nad matką skarżącej pomagają inni krewni J. C., tj. syn - T. S. oraz wnuk - S. L., w czynnościach takich jak wizyty lekarskie, dowożenie na badania, sprawy urzędowe, płacenie rachunków. Oprócz tego stwierdzono, że J. C. leczy się kardiologicznie i ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy osoby drugiej oraz że mieszka w jednym mieszkaniu z wnukiem S. L. i jego rodziną.
Ponadto stwierdzono, że jest ona częściowo samodzielna - porusza się samodzielnie po mieszkaniu, sama przygotowuje sobie śniadania i kolacje, sama wykonuje poranną i wieczorną toaletę - oraz że mieszkanie własnościowe, w którym zamieszkuje zapisała wnukowi S. L..
W aktach sprawy znajduje się ponadto oświadczenie skarżącej z dnia [...] grudnia 2021 r., w którym podniosła, że w dniu [...] września 2021 r. zrezygnowała z pracy w Urzędzie Gminy, gdzie pracowała na czas określony, aby zająć się opieką nad swoją matką. Wskazała przy tym, że opieka ta polega na sprzątaniu pokoju, przygotowywaniu obiadu, pomocy w kąpieli oraz spacerach, potwierdzając tym samym ustalenia ww. wywiadu odnośnie sprawowanej przez siebie opieki, która zdaniem SKO sprowadza się do wykonywania czynności dnia codziennego, co nie wymaga od skarżącej rezygnacji z podejmowania zatrudnienia.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że SKO prawidłowo oceniło, że wykazany w okolicznościach sprawy zakres i rodzaj czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach sprawowanej nad niepełnosprawną matką opieki nie wiąże się z wymogiem szczególnej dyspozycyjności tak, aby nie było możliwości podjęcia przez skarżącą jakiejkolwiek pracy zarobkowej, choćby i w niepełnym wymiarze. Istotnym jest, po pierwsze, że czynności te – które wynikają wprost z oświadczenia skarżącej oraz z podpisanego przez jej matkę wywiadu środowiskowego - nie zajmują całego, czy większości dnia i mogą być wykonywane także poza godzinami pracy. Matka skarżącej nie jest bowiem osobą leżącą, obłożnie chorą i – jak ustalono w sprawie - jest w stanie samodzielnie wykonywać podstawowe czynności, takie jak np. poranna i wieczorna toaleta, przygotowywanie posiłków. Z akt sprawy nie wynika ponadto, że wymaga ona stałej dyspozycyjności lub obecności, czy też czasochłonnej (ciągłej) pielęgnacji.
Skarżąca nie wykonuje przy matce czynności wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Pomoc skarżącej w dużym zakresie sprowadza się do wykonywania krótkotrwałych czynności opiekuńczych (przygotowanie obiadów, kąpiel) oraz zwykłych czynności dnia codziennego (spacery, zakupy), jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, co nie pozwala na stwierdzenie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką. Drugą istotną okolicznością w sprawie jest zaś sytuacja rodzinna wymagającej opieki J. C., która oprócz córki (skarżącej) ma również syna T. S., na którym także ciąży obowiązek alimentacyjny i który również jest zaangażowany w opiekę nad matką. Podkreślenia wymaga także, że J. C. mieszka z wnukiem, któremu zapisała mieszkanie oraz z jego rodziną.
Wskazane okoliczności, zdaniem Sądu zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego pozwalają zatem uznać, że w sytuacji życiowej, w jakiej znajduje się matka skarżącej, istnieją realne możliwości zorganizowania opieki nad nią w taki sposób, aby skarżąca mogła wykonywać pracę zarobkową.
Podkreślić należy jednocześnie, iż sama okoliczność legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, nie przesądza automatycznie, że zakres sprawowanej opieki zostanie przez organ uznany za wykluczający możliwość zatrudnienia. Nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać tej opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest więc ustalenie, czy osoba która ubiega się o przyznanie świadczenia sprawuje opiekę w takim wymiarze, który uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, co w przedmiotowej sprawie w ramach poczynionych przez organy ustaleń zostało prawidłowo wykluczone.
Takich ustaleń nie można jednocześnie utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem pozostaje, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 uśr, nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza więc zakwestionowania stanu jej zdrowia, a jedynie zmierza do weryfikacji zaistnienia w danej sprawie związku przyczynowego pomiędzy faktycznie sprawowaną konieczną opieką, a stopniem zaabsorbowania opiekuna (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 435/21 – dostępny jw.).
Reasumując, należy stwierdzić, że z uwagi na wskazane powyżej okoliczności Sąd podzielił stanowisko SKO, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad J. C.. Stanowisko to wynika zaś z zakresu czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki, a także z sytuacji rodzinnej, która stwarza możliwości zorganizowania opieki nad osobą niepełnosprawną bez konieczności pomocy ze strony państwa.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej skargi.