Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 286/20

Uzasadnienie

Pismem z dnia 7 lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy we Włocławku, działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku - Prawo o prokuraturze (Dz. U. 2019 r., poz. 740 - tekst jednolity), art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 - tekst jednolity), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę nr XXIX/219/17 Rady Gminy Włocławek z dnia 23 listopada 2017 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Włocławek, który stanowi załącznik do tej uchwały (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2017 roku, poz. 4876), zarzucając istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku, Nr 78, poz. 483 ze zmianami, dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - tekst jednolity - Dz.U. z 2017 roku, poz. 1875, dalej powoływanej jako "u.s.g."), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - tekst jednolity Dz. U. z 2017 roku, poz. 1289 dalej powoływanej jako "u.c.p.g." oraz § 135, § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity -Dz. U. z 2016 roku, poz. 283), poprzez:

. powtórzenie w § 3 Regulaminu, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały - treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz treści przepisu zawartego w art. 91 ustawy - Kodeks wykroczeń, stanowiącego - "Na terenie Gminy Włocławek uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników służących do użytku publicznego odbywa się w sposób jak najmniej uciążliwy dla osób korzystających tak, aby nie utrudniać swobodnego przejścia lub przejazdu",

. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 2 Regulaminu - "naprawy pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi są dopuszczalne na terenie nieruchomości prywatnych tylko wtedy, gdy są to drobne naprawy techniczne, które nie są uciążliwe dla sąsiadów i środowiska" - co stanowi nie oparty na normie upoważniającej zakaz, a także w sposób nieuzasadniony prawem, ogranicza prawo własności, zakres korzystania z nieruchomości i zakres przedmiotowych, dozwolonych zachowań właścicieli nieruchomości oraz przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa, gdyż posługuje się niewymiernym pojęciem "drobne naprawy",

. poprzez nałożenie w § 12 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku pozbywania się z terenu nieruchomości padłych zwierząt w sposób obejmujący przekazanie zwłok zwierzęcia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w zakresie grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części lub innemu podmiotowi zajmującemu się unieszkodliwianiem zwłok zwierzęcych - co stanowi materię, która została już uregulowana w aktach prawa wyższego rzędu, tj. - w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019, poz. 12339 ze zmianami), w ustawie z dnia 11 marca 2004 roku ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity -Dz.U. z 2017 roku, poz. 1855) oraz w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 z dnia 21 października 2009 roku określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi,

. poprzez nałożenie obowiązku w § 14 ust. 1, 3, 4 i 5 Regulaminu na właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe oraz na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków: ust. 1 - sprawowania nad nimi nadzoru w miejscach publicznych w taki sposób, aby nie powodowały one zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt, ust. 3 - wyprowadzania psów poza teren własnej posesji na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańca tych ras w kagańcu, ust. 4 - umożliwienia zwolnienia psów i innych zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w przypadku, gdy posiadacz zwierzęcia ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, ust. 5 - przechowywania aktualnego zaświadczenia potwierdzającego realizację obowiązku wykonania szczepień przeciwko wściekliźnie, które to regulacje obejmują materię uregulowaną przepisami rangi ustawowej, między innymi: ustawą z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 roku, poz. 1855) - ust. 5, nie uwzględniającą zasady proporcjonalności, specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii oraz są bardziej rygorystyczne niż regulacje ustawowe - ust. 3 i 4, a ponadto nie spełniają wymogu jasności i precyzyjności oraz wprowadzają niedookreślone pojęcie "miejsc mało uczęszczanych przez ludzi" - ust. 5,

. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 1 Regulaminu - poprzez nałożenie obowiązku natychmiastowego usuwania przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na terenach publicznych,

. nałożenie w § 16 pkt 2 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku niedopuszczania, by zwierzęta domowe zakłócały ciszę i spokój - co stanowi powtórzenie materii uregulowanej w przepisach rangi ustawowej, tj. w art. 51 § 1 Kodeksu Wykroczeń,

. określenie w § 19 Regulaminu, że obowiązkowej deratyzacji podlega zabudowany obszar Gminy Włocławek mimo, że regulacja ta nie odpowiada celowi art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., jakim jest określenie konkretnych obszarów na terenie gminy wymagających za względu na usytuowanie lub ich charakterystykę poddania deratyzacji.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 3, § 4 ust. 2, § 12 ust. 1, § 14 ust. 1, 3, 4 i 5, § 15 ust. 1, § 16 pkt 2, § 19 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Włocławek, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXIX/219/17 Rady Gminy Włocławek z dnia 23 listopada 2017 r.

Uzasadniając podniesione zarzuty Prokurator wskazał, iż w przepisie § 3 Regulaminu ustalono, że "Na terenie Gminy Włocławek uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników służących do użytku publicznego odbywa się w sposób jak najmniej uciążliwy dla osób korzystających tak, aby nie utrudniać swobodnego przejścia lub przejazdu". Wskazany przepis został umieszczony w Rozdziale 1 regulaminu - "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" co może sugerować, że podstawą do jego ustanowienia był art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c..p.g., podczas gdy w kwestii usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości", a nie będących "częścią nieruchomości służącą do użytku publicznego" wypowiada się nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g.., ale art. 5 ust. 1 pkt 4 u..c.p.g. Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Skarżący podkreślił, że ustawodawca wprowadzając w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości zdefiniował co należy rozumieć przez chodnik, którego obowiązek ten dotyczy i w jakiej sytuacji właściciel nieruchomości zwolniony jest z nałożonego obowiązku uprzątania chodnika. Tymczasem w rozpatrywanym zapisie uchwałodawca, w sposób niejasny i nieczytelny, posłużył się "pojęciem chodnika służącego do użytku publicznego", zatem Rada Gminy dopuściła się istotnego naruszenia zasad techniki prawodawczej nie tylko przez powtórzenie części normy zawartej w obowiązującym przepisie prawa, ale przede wszystkim przez niedopuszczalną modyfikację tej normy (próba połączenia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz pominięcie przesłanki zwolnienia z obowiązku w postaci istnienia miejsc płatnego postoju lub parkowania pojazdów).

Zdaniem Prokuratora, Rada Gminy Włocławek przekroczyła delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w § 4 ust. 2 Regulaminu - "naprawy pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi są dopuszczalne na terenie nieruchomości prywatnych tylko wtedy, gdy są to drobne naprawy techniczne, które nie są uciążliwe dla sąsiadów i środowiska", gdyż przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten stanowi podstawę do określenia przez radę w regulaminie zasad, warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Powołany przepis nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Takie sformułowanie przeczy konstytucyjnej pewności i określoności prawa przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, naruszając jednocześnie wymóg określony w § 6 Zasad techniki prawodawczej, dotyczący precyzji tekstu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami.

Także § 12 Regulaminu w ocenie skarżącego został wydany bez należytej podstawy prawnej. Przepis art. 3 ust. 2 u.c.p.g. nakłada na gminy obowiązek zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części (pkt 2 lit. c). Materia dotycząca postępowania z padłymi zwierzętami zawarta jest również w ustawie z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1539 ze zm.). Odpadów w postaci zwłok zwierzęcych dotyczy też rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 z dnia 21 października 2009 roku. Powyższe kwestie reguluje także ustawa z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1866 ze zm.). Zdaniem Prokuratora, § 12 Regulaminu stanowi powtórzenie przepisu zawartego w 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019, poz. 12339 ze zm.).

W § 14 ust. 1, 3, 4 i 5 Regulaminu na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe rada gminy nałożyła obowiązki: ust. 1 - sprawowania nad nimi nadzoru w miejscach publicznych w taki sposób, aby nie powodowały one zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt, ust. 3 - wyprowadzania psów poza teren własnej posesji na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańca tych ras w kagańcu, ust. 4 - umożliwienia zwolnienia psów i innych zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w przypadku, gdy posiadacz zwierzęcia ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, ust. 5 - przechowywania aktualnego zaświadczenia potwierdzającego realizację obowiązku wykonania szczepień przeciwko wściekliźnie, które to regulacje w ocenie strony skarżącej obejmują materię uregulowaną przepisami rangi ustawowej, między innymi: ustawą z dnia 11 marca 2004 roku ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity - Dz.U. z 2017 r., poz. 1855), nie uwzględniają zasady proporcjonalności, specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii oraz są bardziej rygorystyczne niż regulacje ustawowe - ust. 3 i 4, a ponadto nie spełniają wymogu jasności i precyzyjności oraz wprowadzają niedookreślone pojęcie "miejsc mało uczęszczanych przez ludzi" - ust 4.

Z kolei w § 15 ust. 1 Regulaminu w ocenie Prokuratora doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż prawodawca lokalny nałożył na adresatów normy - obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta w miejscach publicznych, lecz przepis ten w sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawiane przez zwierzęta domowe rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego i przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę - np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu.

Istotnie naruszający prawo, a tym samym skutkujący stwierdzeniem nieważności, w ocenie Prokuratora, jest też zapis § 16 pkt 2 Regulaminu, który zakazuje dopuszczenia przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe do zakłócania przez nie ciszy i spokoju, bowiem zapis ten jest nieprecyzyjny i abstrakcyjny, który może być różnie interpretowany. Nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta nie powodowały hałasów, a tym samym, by nie dochodziło do zakłócania ciszy. Ponadto zapis ten stanowi powtórzenie materii uregulowanej w przepisach rangi ustawowej, tj. w przepisie art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń.

Skarżący zwrócił też uwagę, że w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ustawodawca nałożył obowiązek wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, a celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, nie zaś tak, jak określono w Regulaminie, do objęcia tym obowiązkiem całego zabudowanego obszaru gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17).

W odpowiedzi na skargę występujący w imieniu Rady Gminy Włocławek – Wójt Gminy Włocławek wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadniając swoje stanowisko procesowe organ gminy wskazał, odnośnie do zarzutu powtórzenia w § 3 Regulaminu zapisów ustawy art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz treści art. 91 ustawy - Kodeks wykroczeń, że takie powtórzenie jest dopuszczalne o ile ma charakter dosłowny i jeżeli jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych. Celem delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest bowiem utrzymanie porządku rozumianego jako zabezpieczenie możliwości bezpiecznego poruszania się po chodnikach, w czym niewątpliwie mieści się również, by czynić to w sposób najmniej uciążliwy, co jest dopełnieniem regulacji, mieszczącej się przy tym już w oczywisty sposób w delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i określenie w § 3 Regulaminu usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń jest wręcz niezbędną regulacją uzupełniającą objęty delegacją nakaz określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątanie tych substancji. Zadaniem organu nie jest to również modyfikacja zapisów ustawowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1125/19 LEX nr 2767676).

Strona przeciwna nie zgodziła się z zarzutem Prokuratora Rejonowego we Włocławku o przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 2 Regulaminu - "naprawy pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi są dopuszczalne na terenie nieruchomości prywatnych tylko wtedy, gdy są to drobne naprawy techniczne, które nie są uciążliwe dla sąsiadów i środowiska" - co stanowi nie oparty na normie upoważniającej zakaz, a także w sposób nieuzasadniony prawem, ogranicza prawo własności, zakres korzystania z nieruchomości i zakres przedmiotowych, dozwolonych zachowań właścicieli nieruchomości oraz przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa, gdyż posługuje się niewymiernym pojęciem "drobne naprawy".

Przepis Regulaminu, zdaniem organu ma niewątpliwie służyć wypełnieniu szczegółowego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczącego określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. mycie pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rada Gminy Włocławek jako prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, w zakresie wymienionych warunków, wskazała adresatom uchwały względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas wykonywania mycia i napraw samochodów. W ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a zatem zapis nie stanowi niedopuszczalnego prawem powtórzenia czy modyfikacji przepisów rangi ustawowej.

Zdaniem organu administracji nie można zarzucić, że nałożenie w § 12 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku pozbywania się z terenu nieruchomości padłych zwierząt w sposób obejmujący przekazanie zwłok zwierzęcia przedsiębiorcy prowadzonemu działalność w zakresie grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części lub innemu podmiotowi zajmującemu się unieszkodliwianiem zwłok zwierzęcych - co stanowi materię, która została uregulowania w aktach wyższego rzędu, tj. w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2017 r., poz. 1855) oraz w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 z dnia 21 października 2009 roku określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, stanowi naruszenie przepisów ustawowych. W § 12 ust. 1 Regulaminu została nałożona powinność określonego postępowania i może być wyrażony zarówno poprzez nakazy określonego zachowania się mieszkańca Gminy Włocławek.

W ocenie strony przeciwnej, mylny jest pogląd skarżącego, że nałożenie obowiązku w § 14 ust. 1, 3, 4 i 5 Regulaminu na właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe oraz na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków: ust. 1 - sprawowania nad nimi nadzoru w miejscach publicznych w taki sposób, aby nie powodowały one zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt, ust. 3 - wyprowadzania psów poza teren własnej posesji na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańca tych ras, w kagańcu, ust. 4 - umożliwienia zwolnienie psów i innych zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w przypadku, gdy posiadacz zwierzęcia ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, ust. 5 - przechowywanie aktualnego zaświadczenia potwierdzającego realizację obowiązku wykonania szczepień przeciwko wściekliźnie - które to regulacje obejmują materię uregulowaną przepisami rangi ustawowej, między innymi ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1855) -ust. 5 nie uwzględniająca zasady proporcjonalności, specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, staniu zdrowia, fizjologii oraz są bardziej rygorystyczne niż regulacje ustawowe - ust. 3 i 4, a ponadto nie spełniają wymogu jasności i precyzyjności oraz wprowadzają niedookreślone pojęcie "miejsc mało uczęszczanych przez ludzi" - ust. 5.

Uchwała w zaskarżonym zakresie, zdaniem organu administracji nie narusza wskazanych przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przyznaje określony zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku. Zgodnie z tym przepisem, regulamin (utrzymania czystości i porządku na terenie gminy) określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6, co więcej służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. W istocie bowiem zapis ten precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla danego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem, (tak: NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r" sygn. akt II OSK 618/14). Ponadto zarzucanie Regulaminowi utrzymania czystości i porządku w gminach w szczególności zapisom § 14 ust. 3 i 4, że nie uwzględniono zasad proporcjonalności, "specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii" jest w ocenie organu gminy nieuprawnione i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa w szczególności w przepisach dotyczących ochrony zwierząt oraz w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zasada proporcjonalności w oczywisty sposób dotyczy ludzi, a nie zwierząt. Nałożenie zatem na osoby posiadające zwierzęta domowe określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, zasady tej w żaden sposób nie narusza.

Tym samym, w ocenie Rady Gminy Włocławek każdy, czy to osoba małoletnia, czy to osoba dorosła, ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego psa bez kagańca. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa w obroży na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i ma służyć osiągnięciu celów ustawowych jakimi są bezpieczeństwo i ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych nie zostało uznane za wadliwe i dokonane z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy również w świetle innych orzeczeń sądowych (WSA w Krakowie, wyrok z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1494/19 - LEX 2785486; WSA w Warszawie, wyrok z 24 października 2017 r. sygn. VIII SA/Wa 197/170; WSA w Łodzi, wyrok z 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Łd 995/16; WSA w Warszawie, wyrok z 19 stycznia 2017 r. sygn. VIII SA/Wa 438/16).

W przekonaniu Rady Gminy nie są również przekroczeniem upoważnień ustawowych zapisy regulaminu zawarte w § 15 ust. 1 Regulaminu - poprzez nałożenie obowiązku natychmiastowego usuwania przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na terenach publicznych; w § 16 pkt 2 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku niedopuszczania, by zwierzęta domowe zakłócały ciszę i spokój - co stanowi powtórzenie materii uregulowanej w przepisach rangi ustawowej tj. w art. 51 § 1 Kodeksu Wykroczeń oraz w § 19 Regulaminu, że obowiązkowej deratyzacji podlega zabudowany obszar Gminy Włocławek mimo, że regulacja ta nie odpowiada celowi art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jakim jest określenie konkretnych obszarów na terenie gminy wymagających ze względu na usytuowanie lub ich charakterystykę poddania deratyzacji. Rada Gminy Włocławek mając na względzie cel założony w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. uznała, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu czystości i porządku w gminach właściwym jest określenie sposobu realizacji tych zadań, dlatego też Gmina postanowiła o powyższym w Regulaminie. Tym samym nieuprawnionym pozostaje zarzut, iż § 15 ust. 1, § 16 pkt 2 oraz § 19 Regulaminu stanowi powtórzenie materii uregulowanej ustawami, przepisami wyższej rangi. W istocie bowiem zapisy te precyzują obowiązki mieszkańców Gminy Włocławek w zakresie wskazanym w tych przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Ze skargi Prokuratora, kontrolą sądową objęta została uchwała nr XXIX/219/17 Rady Gminy Włocławek z dnia 23 listopada 2017 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Włocławek, który stanowi załącznik do tej uchwały (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2017 roku, poz. 4876). Uchwała ta została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm., u.c.p.g.), w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Następnie art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu, zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

1. prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
2. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
3. mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

1. średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
2. liczby osób korzystających z tych pojemników;
3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4. (uchylony);
5. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g.

W konsekwencji stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy gminy posiada obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Należy też zauważyć treść przepisu § 6 Zasad techniki prawodawczej, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia przepisów § 4 ust. 2, § 12 (ust. 2 nawiązuje do skarżonego ust. 1), § 14 ust. 1, 3, 4 i 5, § 15 (ust. 2 nawiązuje do skarżonego ust. 1), § 16 pkt 2, § 19 regulaminu, w sposób istotny naruszają prawo.

W zakwestionowanym natomiast § 3 Regulaminu ustalono, że "Na terenie Gminy Włocławek uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników służących do użytku publicznego odbywa się w sposób jak najmniej uciążliwy dla osób korzystających tak, aby nie utrudniać swobodnego przejścia lub przejazdu". Skarżący zarzucił, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Określenie, by uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników służących do użytku publicznego odbywało się w sposób jak najmniej uciążliwy dla osób korzystających tak, aby nie utrudniać swobodnego przejścia lub przejazdu, stanowi wymaganie, o jakim mowa w cytowanym przepisie. Natomiast ogólne określenie "chodników służących do użytku publicznego", prima facie wykracza poza upoważnienie lecz w drodze wykładni i nawiązania do właściwego określenia terytorialnego wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych) pozwala na właściwe odczytanie normy. Nie można zatem stwierdzić, że doszło do istotnego naruszenia prawa w przedmiotowym zapisie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie ograniczenia wyłącznie do drobnych napraw pojazdów samochodów poza warsztatami samochodowymi (§ 4 ust. 2 Regulaminu) i w sposób nieuciążliwy dla sąsiadów i środowiska, wyjaśnić należy, że Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, sygn. II SA/Bd 877/18; wyrok WSA w Gdańsku z 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 383/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gow.pl).

Słusznie wskazuje skarżący, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.u.c.p.g. upoważnia Radę Gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, była dopuszczalna. Tymczasem ograniczając możliwość naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, jedynie do wykonywania drobnych napraw nie wypełnia dyspozycji ustawowej powyższego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g.

Nadto w § 4 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.u.c.p.g. wprowadzając ograniczenie w naprawie pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi do takich, które są "drobne" i "w sposób nieuciążliwy". Rada dopuściła się w ten sposób naruszenia § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez użycie nieostrych sformułowań. Akty prawa miejscowego winny być bowiem formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane zasady tworzenia aktów prawnych. Stąd konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 Regulaminu.

W § 12 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania się z terenu nieruchomości padłych zwierząt w sposób obejmujący przekazanie zwłok zwierzęcia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w zakresie grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części lub innemu podmiotowi zajmującemu się unieszkodliwianiem zwłok zwierzęcych. Tymczasem w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów – przeznaczonych do wspólnego użytku. Materia postępowania z padłymi zwierzętami, czy szerzej zwłokami zwierzęcymi, uregulowana jest w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Powyższe kwestie reguluje nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.). W art. 22 ust. 1 określono, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości (pkt 3). Zarzut Prokuratora dotyczący § 12 ust. 1 Regulaminu okazał się więc zasadny lecz przez odwołanie się do ustępu 1 należało też wyeliminować ustęp 2, stwierdzając nieważność § 12.

Ponadto należało podzielić zarzut skargi, zgodnie z którym Rada nie była upoważniona do unormowania w § 14 ust. 1, 3, 4 i 5 Regulaminu - obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie: ust. 1 - sprawowania nad nimi nadzoru w miejscach publicznych w taki sposób, aby nie powodowały one zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt, ust. 3 - wyprowadzania psów poza teren własnej posesji na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańca tych ras w kagańcu, ust. 4 - umożliwienia zwolnienia psów i innych zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w przypadku, gdy posiadacz zwierzęcia ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, ust. 5 - przechowywania aktualnego zaświadczenia potwierdzającego realizację obowiązku wykonania szczepień przeciwko wściekliźnie.

Dokonując powyższej oceny należy mieć na uwadze, iż art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy umożliwia określanie w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", a nie "miejsc publicznych". Ponadto postanowienia regulaminu powinny uwzględniać także unormowania ustawy o ochronie zwierząt, która w istotnym zakresie również reguluje kwestie zasad postępowania ze zwierzętami. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż upoważnienie ustawowe zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (zob.: wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok WSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 919/12 – CBOSA).

Kwestionowane przepisy Regulaminu realizują wynikające z upoważnienia ustawowego określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych, ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi w istocie do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa, może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia drobnego, chorego lub starego, tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Skoro zatem rozpatrywany przepis Regulaminu nie różnicuje w sposób dostateczny zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem odnośnego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Podobnie wielokrotnie wypowiadały się również wojewódzkie sądy administracyjne m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 16 grudnia 2014r. sygn. akt II SA/Po 916/13 oraz z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 372/15, z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 593/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 595/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 386/15 (CBOSA).

W kontekście zakwestionowanego przepisu Regulaminu zwrócić również należy uwagę, że ustęp 4 art. 10a ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście, natomiast treść zaskarżonego przepisu modyfikuje to unormowania i jest bardziej rygorystyczna, niż przepisy ustawy.

Zdaniem Sądu, w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie można doszukać się również upoważnienia do wprowadzania wobec osób utrzymujących psy, obowiązku przechowywania aktualnego zaświadczenia potwierdzającego realizację obowiązku wykonywania szczepień przeciwko wściekliźnie, co określiła Rada Gminy w § 14 ust. 5 uchwały. Materię w tym zakresie reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004 r., wprowadzając określone obowiązki i sankcje za ich niewykonanie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 582/19 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Dlatego też należało stwierdzić nieważność przepisu § 14 ust. 5 uchwały.

Nieprawidłowo sformułowany został także przepis § 15 ust. 1 Regulaminu a przez odwołanie w ustępie 2 do ustępu 1 – w całości, w którym to prawodawca lokalny nałożył na adresatów normy obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis ten bowiem w sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawiane przez zwierzęta domowe rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu.

Z uwagi natomiast na brak jasności, precyzji i możliwość różnych interpretacji, Sąd uznał za istotnie naruszający prawo i tym samym skutkujący stwierdzeniem nieważności, zapis § 16 pkt 2 uchwały, który zakazuje dopuszczania przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe do zakłócania przez nie ciszy i spokoju. Zapis ten jest, w ocenie Sądu, nieprecyzyjny i abstrakcyjny, który może być różnie interpretowany. Nie wiadomo też, jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na właścicieli zwierząt domowych, przy czym zaznaczyć należy, że musiałyby to być obowiązki egzekwowalne. Należy też wskazać, że w zasadzie nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów, jednak nie każdy hałas będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 227/17; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 748/18 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Obowiązek ten jest niedookreślony, niejasny i nadmierny. Regulamin nie precyzuje, w jakich okolicznościach osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są przeciwdziałać zakłócaniu ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe. Tak szeroko sformułowany nakaz mógłby być interpretowany zarówno jako obowiązek "uciszania" i "uspokajania" zwierząt w bliżej nieokreślonych okolicznościach, jak i podejmowania działań zmierzających na stałe do uniknięcia sytuacji zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta spowodowane ich zachowaniem, w szczególności wydawaniem dźwięków, np. poprzez niewychodzenie ze zwierzętami domowymi na tereny przeznaczone do użytku wspólnego, czy też działania zmierzające do pozbawienia fizycznej możliwości zakłócania hałasu za pomocą głosu. Tak sformułowany obowiązek stoi w rażącej sprzeczności z zasadą humanitarnego traktowania zwierząt i zasadą proporcjonalności. Należy ponadto zaznaczyć, że regulacja ta wkracza również w materię uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego, odnoszącym się do immisji, jak też w art. 51 oraz 77 Kodeksu wykroczeń, odnoszących się do zakłócania spokoju i spoczynku nocnego oraz do odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta. Tym samym § 16 pkt 2 Regulaminu narusza również granice upoważnienia ustawowego określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.

Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 19 uchwały. I tak, w ramach przyjętych rozwiązań rada gminy wskazała, że obowiązkowej deratyzacji podlega zabudowany obszar Gminy Włocławek mimo, że regulacja ta nie odpowiada celowi art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., jakim jest określenie konkretnych obszarów na terenie gminy wymagających za względu na usytuowanie lub ich charakterystykę poddania deratyzacji.

Zauważyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., upoważnia radę gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. W ocenie Sądu celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie tak jak uczyniono to w § 19 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na ternie gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17). Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich zabudowanych nieruchomości (całego zabudowanego obszaru na terenie gminy), ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji (tj. konkretnie, kazuistycznie, precyzyjnie wskazanych obszarach na terenie gminy, które ze względu na określone okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji).

Wobec powyższego, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności § 4 ust. 2, § 12, § 14 ust. 1, 3, 4 i 5, § 15, § 16 pkt 2, § 19 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Włocławek stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXIX/219/17 Rady Gminy Włocławek z dnia 23 listopada 2017 r., w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a