Uzasadnienie
Wójt Gminy R. decyzją nr [...] z [...].11.2019 r. na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej powoływana jako "upzp") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako "kpa") odmówił [...] S.A. w K. (dalej określana jako Skarżąca) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejsca parkingowe, billboard reklamowy oraz zadaszenie nad strefą dostaw na działce nr [...], obręb R., gmina R., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe, ponieważ nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej projektowanego obiektu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wokół rozpatrywanej działki brak jest zabudowy mogącej stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" dla wnioskowanej budowy oraz teren objęty inwestycją nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. W analizowanym obszarze nie występuje zabudowa handlowo-usługowa.
Dodatkowo możliwy dopuszczalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 14,7% (najwyższy wskaźnik w obszarze analizowanym). Planowana powierzchnia zabudowy dla budynku handlowo-usługowego wyniosłaby 650 m2, co stanowiłoby 21,65% powierzchni działki.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 i art. 61 upzp oraz art. 7 i art. 77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Skarżąca wskazała, że organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy analizy urbanistycznej - wyznaczając obszar analizowany w sposób nieprawidłowy, co nie pozwala stronie na jego zweryfikowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 64 ust. 1 upzp oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy odwołał się do treści § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jako rozporządzenie z 26.03.2003 r.). Podkreślił, że właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp.
Wymóg kontynuacji funkcji, będący jednym z elementów dobrego sąsiedztwa, oznacza dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m.in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 21.04.2010 r., sygn. akt II SA/Gd 447/09). Nowowprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowa funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W wyroku z 7.06.2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, NSA stwierdził, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego.
Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ma miejsce wówczas, gdy planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, bowiem w tzw. obszarze analizowanym nie ma zabudowy o funkcji zbieżnej do zabudowy planowanej przez inwestora i w konsekwencji nie jest możliwe określenie parametrów dla nowej inwestycji (zob. wyrok NSA z 14.04.2015 r., II OSK 2145/13). Wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (tak NSA w wyroku z 29.06.2010 r., sygn. akt II OSK 1078/09).
Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną (wyrok NSA z 5.05.2016 r., sygn. akt: II OSK 1560/14).
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z właściwymi przepisami prawa.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, SKO wskazało, że skarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu wymaganej przepisami prawa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi załącznik do decyzji (część tekstowa i graficzna). Ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez organ I instancji w kontekście powołanych przepisów prawa nie jest zatem oceną dowolną, co byłoby niedopuszczalne. Analiza ta została przygotowana zgodnie z powołanymi przepisami prawa. Ustalenia w niej zawarte nie budzą wątpliwości. Punktem wyjścia do analizy było prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia 26.08.2003 r. "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów".
W warunkach przedmiotowej sprawy warunek ten należało uznać za spełniony. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 26,5 m, a zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości 79,5 m od granicy terenu objętego wnioskiem. Wyznaczono w ten sposób obszar analizy na załączniku graficznym, którego granice nie są prowadzone po granicach działek, jednakże samą analizą objęto również te działki, przez które przebiega linia wyznaczająca granicę obszaru analizowanego. NSA w wyroku z 30.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15, stwierdził, że zwrot "wokół działki" wskazuje, że ustalając obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, należy tak wyznaczyć ten obszar, by działka ta znajdowała się w środku tego obszaru, tj. by położona była w jego centralnym miejscu, co nie oznacza, że obszar ten musi mieć kształt koła, a odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym miejscu jednakowa.
Istotne jest, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość. Obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że pomimo wyznaczeniu na załączniku graficznym terenu objętego analizą w taki sposób, że przecinane są granice poszczególnych działek, organ I instancji do zasadniczej analizy przyjął również te działki, przez które przebiega linia wyznaczająca granicę obszaru analizowanego, co należy uznać za działanie prawidłowe. Celem sporządzenia analizy jest bowiem odniesienie się do parametrów zabudowy występującej na objętych analizą działkach, czego w istocie w warunkach przedmiotowej sprawy dokonano w części tekstowej analizy.
SKO podkreśliło, że organ I instancji dokonał następnie analizy istniejącej zabudowy pod kątem linii zabudowy, funkcji zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, co pozwoliło na ustalenia ogólnych wymogów, co do nowej zabudowy na wskazanym terenie w kontekście planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Parametry zabudowy z obszaru analizowanego zostały przedstawione w załączniku nr 2 do decyzji w postaci tabeli.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu odnośnie ustalenia przez organ stosunku powierzchni budynku do powierzchni działki w obszarze analizowanym jako całkowicie dowolny, SKO wskazało, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26.08.2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszczane jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
W ocenie Kolegium wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w ustalonym stanie przedmiotowej sprawy nie został określony w sposób dowolny, co byłoby niedopuszczalne. Organ I instancji na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił, że wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 12,7% do 14,7%. Możliwy dopuszczalny wskaźnik dla planowanej inwestycji wynosi 14,7% - jest to najwyższy wskaźnik w obszarze analizowanym. Zgodnie z wnioskiem planowana powierzchnia zabudowy dla budynku handlowo-usługowego określona została na 650 m2, natomiast powierzchnia działki nr [...] wynosi 3001 m2, zatem wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyniósłby 21,65%. W rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości dopuszczenia tak wysokiego wskaźnika, gdyż nie daje temu podstaw wykonana analiza.
Ponadto z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 4,3 m do 16,4 m, średnio 8,2 m. Natomiast dla planowanych budynków szerokość elewacji frontowej wyniosłaby 39 m, co nie byłoby zgodne z parametrami zabudowy w obszarze analizowanym.
Zgodnie z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa" powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna korespondować z funkcją oraz odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy. W niniejszej sprawie planowana inwestycja nie spełnia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa (wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji nie odpowiadają tym parametrom istniejącej zabudowy występującej na obszarze analizowanym).
Decyzja wydana w sprawie warunków zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że aby ustalić warunki zabudowy w danej sprawie, przesłanki określone w art. 61 ust. 1-5 upzp muszą być spełnione łącznie. Zatem niespełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek, np. z art. 61 ust. 1 pkt 1, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, determinuje wydanie przez właściwy organ decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. w K., zarzucając jej naruszenie:
§ 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 26.08.2003 r. poprzez wadliwe ustalenie obszaru analizowanego;
§ 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i błędne niedopuszczenie wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy;
§ 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i wadliwe niedopuszczenie wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej;
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozpoznawaniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej;
art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędne przyjęcie, że warunek ten nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony.
W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu mapy ewidencyjnej gruntów dot. działki [...] oraz z zaświadczenia Wójta Gminy R. z dnia [...].03.2019 r., [...].
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że § 3 ust. 2 rozporządzenia 26.08.2003 r. umożliwia objęcie obszarem analizy działki znajdujące się w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. W rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją sprawie ustalono granice w minimalnym wymiarze i zupełnie pominięto okoliczność, że w okolicy terenu objętego wnioskiem inwestora na działkach nr [...] i [...] znajdują się budynki szkolne, które gabarytami zbliżone są do obiektu planowanego przez inwestora. Okoliczność ta uzasadniała wyjście przez organ poza wyznaczony w minimalnej odległości obszar analizowany i objęcie nim również zabudowy mieszczącej się w niedalekiej odległości od terenu zainwestowania. Takie postępowanie służyłoby zachowaniu ładu przestrzennego okolicy terenu zainwestowania rozumianej szerzej niż tylko obszar analizowany wyznaczony przez organ. Skoro w bliskiej odległości od terenu zainwestowania mieści się zabudowa, która odbiega swoim przeznaczeniem, gabarytami od tej znajdującej się w samym obszarze analizy, to dla całościowej oceny warunków przestrzennych, powinno się ją uwzględnić - temu też służy istniejący - przewidziana w § 3 ust. 2 rozporządzenia możliwość poszerzenia obszaru analizy.
Stanowisko Skarżącej potwierdza orzecznictwo NSA, który w wyroku z 28.05.2019 r., II OSK 1255/18, wskazał, kiedy i na jakich zasadach organ powinien z takiej możliwości skorzystać. Zdaniem NSA "Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Przyczyny decydujące o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i jego "rozciągnięciu" w określonym kierunku muszą służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze."
Podobne stanowisko zostało wyrażone przez NSA w wyroku z 29.06.2010 r., sygn. akt II OSK 1078/09, który akcentuje konieczność szerokiego rozumienia pojęcia sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.
Ocena zachowania ładu przestrzennego, w sytuacji gdy w bliskiej odległości mieści się inna zabudowa, powinna zostać przeprowadzona w szerszej perspektywie uwzględniającej tę zabudowę po to, by była ona rzetelna i całościowa. Ocena ta powinna uwzględniać również zdefiniowane w art. 2 pkt 1 upzp pojęcie ładu przestrzennego, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Organ w rozpoznawanej sprawie tego zaniechał, co skutkowało dalszymi naruszeniami w zakresie § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia z 26.08.2003 r., których zastosowanie byłoby możliwe, jednak tylko przy prawidłowo przeprowadzonej analizie. Przeprowadzona przez organ w sposób wadliwy analiza doprowadziła do błędnych ustaleń w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Poszerzenie obszaru analizowanego i objęcie nim również wskazanej wyżej zabudowy z pewnością wpłynęłoby na ustalenia parametrów zabudowy i jednocześnie uzasadniałoby zastosowania przewidzianych w § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia możliwości wyznaczenia innych wskaźników odpowiednio powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej.
Co do zaś samej przesłanki kontynuacji funkcji okoliczność, że w wyznaczonym przez Organ obszarze analizowanym nie występuje zabudowa handlowo-usługowa w żaden sposób nie uprawnia do przyjęcia stanowiska, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie została spełniona. W orzecznictwie i doktrynie nie ma sporu, że warunek ten jest możliwy do spełnienia na zasadzie uzupełnienia funkcji dominującej. Tożsame stanowisko w tym zakresie zajmuje doktryna. Z. Niewiadomski podaje, że jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym (red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, dr Krzysztof Jaroszyński, dr Anna Szmytt, Łukasz Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. 2016).
Błędne rozumienie przez organ pojęcia kontynuacji funkcji również doprowadziło do mylnej konkluzji, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie został spełniony. Organ w szczególności nie wykazał, by planowany sposób zainwestowania działki był nie do pogodzenia z istniejącą zabudową. Naturalnym dziś uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej jest zapewnienie mieszkańcom możliwości nabywania towarów, korzystania z usług, które zaspokajają podstawowe potrzeby życiowe.
Zgodnie z załączonym do skargi zaświadczeniem z [...].03.2019 r. wydanym przez Wójta Gminy R. dot. działki [...] (dz. [...] uległa podziałowi na działkę [...] i [...]) działka ta zgodnie z obowiązującymi postanowieniami Studium położona jest na terenach zabudowy i kontynuacji zabudowy mieszkaniowo-usługowej, w tym usług publicznych z dopuszczeniem przekształceń, uzupełnień i rehabilitacji. Studium, w myśl art. 9 ust. 5 upzp nie jest aktem prawa miejscowego, jednak jego postanowienia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 upzp). Studium wskazuje ogólne kierunki zagospodarowania terenu, jego ustalenia choć nie wiążą organu w tym postępowaniu, to jednak potwierdzają, że zabudowa usługowa została przewidziana jako dopuszczalna na terenie zainwestowania.
Niezależnie od powyższego, na działkach nr [...], [...], [...] i [...] znajdują się budynki handlowo-usługowe (poczta, sklep spożywczy). Choć działki te nie znajdują się w obszarze analizowanym, to należy uwzględnić, że najbliższa okolica nie jest monolitem tak w zakresie funkcji, jak i gabarytów okolicznej zabudowy.
Jeśli chodzi o wadliwość analizy w części graficznej sporządzonej na mapie, to co do zasady można zgodzić się z organem, że wyznaczenie tego obszaru w taki sposób, że przecinane są granice poszczególnych działek nie jest istotnym naruszeniem, ale tylko w sytuacji, gdy w części tekstowej analizy organ uwzględni zabudowę mieszczącą się na terenie tych działek. W rozpoznawanym przypadku tak się jednak nie stało, bowiem na terenie działki nr [...] (mieszczącej się w obszarze analizowanym) istnieje zabudowa, na której prowadzona jest działalność związana z handlem, co nie zostało przez organ wzięte pod uwagę zarówno w części graficznej, jak i tekstowej analizy. Mapa do celów informacyjnych, na której wykonano analizę graficzną, obejmuje tylko fragment działki [...], która powstała w wyniku podziału działki nr [...]. W szczytowej części działki [...] są posadowione budynki - widoczne na załączonej do skargi mapie ewidencji gruntów, która obejmuje działkę [...] jeszcze przed podziałem.
Gdyby organ uwzględnił istniejącą zabudowę w części tekstowej analizy, to wskazane naruszenie w istocie pozostawałoby bez wpływu na wynik sprawy - tak jednak się nie stało, a to stanowi o wadliwości analizy.
Jednocześnie Skarżąca wskazała, że znane jest jej orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niemożności poszerzenia obszaru analizy jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Jednak w rozpoznawanej sprawie powyższe nie zachodzi, ponieważ zwiększenie obszaru analizy w tym przypadku podyktowane jest koniecznością uwzględnienia zabudowy istniejącej w niedalekiej odległości od terenu zainwestowania i ma na celu całościową ocenę warunków przestrzennych w okolicy zainwestowania. Takie postępowanie znajduje uzasadnienie w judykaturze. WSA w Krakowie w wyroku z 22.08.2017 r., II SA/Kr 771/17, stwierdził, że "O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i rozciągnięcia tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m. in. takie względy, jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.
Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania ładu przestrzennego." Powyższe potwierdza także orzecznictwo NSA, które dopuszcza takie postępowanie wskazując, że "O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy, różnorodność zabudowy oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną" (vide wyrok NSA z 22.08.2017 r., II OSK 2967/15).
Z kolei w wyroku WSA w Poznaniu z 20.08.2015 r., II SA/Po 429/15, wskazano, że ratio legis art. 61 upzp jest ochrona określonego w art. 2 pkt 1 tej samej ustawy ładu przestrzennego. Regulacja ta ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, jednakie nie powinno to doprowadzać do nadmiernego jej ograniczenia. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp prawa do zagospodarowania terenu.
Opisane wyżej uchybienia, jak również naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 11 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozpoznawaniu sprawy, a także naruszenie przepisu art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego, czynią skargę uzasadnioną.
Sąd zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Biorąc pod uwagę specyfikę analizowanej sprawy należy dojść do wniosku, że główny problem stanowiła ocena tego, czy organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Zgodnie z § 3 rozporządzenia z 26.08.2003 r.: "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów."
Wskazać trzeba, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a jej celem jest harmonijne kształtowanie przestrzeni. Pojęcie "sąsiedniej działki" w znaczeniu szerokim oznacza działkę znajdującą się w pewnym obszarze, przy czym należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym i definiować to pojęcie w odniesieniu do konkretnego przypadku (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, (red.) Z. Niewiadomski, Warszawa 2018, s. 619 i n.).
Z analizy urbanistycznej – funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Wójta, wynika, że organ I instancji ograniczył analizę urbanistyczną jedynie do nieruchomości znajdujących się w odległości minimum 79,5 m od granic działki, przy czym odległość ta stanowi trzykrotność szerokości frontu działki (3 x 26,5 m), tak więc organ przyjął minimalny wynikający z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia z 26.08.2003 r. obszar analizowany. Organ odwoławczy zaś uznał powyższe ustalenie za prawidłowe. Oba organy administracyjne nie wskazały, dlaczego przyjęły obszar analizowany w takim a nie innym wymiarze, przy czym organ I instancji w ogóle nie uzasadnił decyzji w tym zakresie, natomiast organ odwoławczy podkreślił jedynie, że nie można dowolnie poszerzać granic obszaru analizowanego tylko w celu poszukiwania zabudowy i przywołał obszerne orzecznictwo na poparcie swojego poglądu, jednak nie dokonał przełożenia przytoczonych poglądów na stan faktyczny niniejszej sprawy.
W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym to, że wskazany wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26.08.2003 r. określa minimalną wielkość obszaru analizowanego, nie oznacza, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic tego obszaru w odległości większej niż minimalna. Wyznaczanie obszaru powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa interpretowaną szeroko. Co więcej, nie można formalistycznie ograniczać sposobu wyznaczenia takich granic, ponieważ racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem wykazania spójności urbanistycznej z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Skoro celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to należy analizować wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, a zatem w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako całość (zob. wyrok NSA z 21.11.2012 r., sygn. II OSK 984/11, CBOSA).
Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę winien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni, było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu położonego w sąsiedztwie. Co do zasady brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy (tak słusznie wyrok NSA z 16.12.2016 r., II OSK 774/15, LEX nr 2283949).
Należy też przypomnieć o proporcji pomiędzy wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz o stosowaniu wykładni celowościowej. Restrykcyjna - z uwagi na interes publiczny - literalna redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od okoliczności i wymogów konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 31.05.2010 r., sygn. II OSK 860/09).
Reasumując, dopuszczalne, a wręcz nawet wymagane, jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej aniżeli trzykrotna szerokość frontu działki, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy, w szczególności gdy istnieje potrzeba włączenia do tego obszaru istniejącej w bliskim sąsiedztwie zabudowy o podobnych parametrach, a rozszerzenie granic służyć ma takiemu określeniu parametrów nowej zabudowy, aby wpisywało się ono w otoczenie, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. W realiach niniejszej sprawy nie można pominąć faktu, że przedmiotowa nieruchomość leży na obrzeżach terenu zabudowanego. Po tej samej stronie ulicy (drogi) nie ma żadnej zabudowy.
Z kolei po drugiej stronie ulicy istnieje zabudowa jednorodzinna. Obszar analizowany w tym miejscu obejmuje również działkę, na której znajduje się boisko szkolne, natomiast budynek szkoły znajduje się tuż obok, jednak stoi na działce stanowiącej inną, niż ta, na której posadowiono boisko. Tym niemniej de facto tworzą one urbanistyczną całość (szkoła z boiskiem). Najczęściej spotykana jest sytuacja, kiedy cały teren szkoły (łącznie np. z boiskiem) stanowi jedną działkę. Okoliczność ta w żaden sposób nie została uwzględniona przez organy (podobnie jak kwestia braku zabudowy po tej samej stronie drogi, co przedmiotowa działka, na której planowana jest inwestycja).
Ponadto z uzasadnienia SKO nie wynika, jaki pogląd wyraziło ono w zakresie kontynuacji funkcji, ponieważ poza przytoczeniem poglądów judykatury na ten temat nie odniosło ich w żaden sposób do stanu faktycznego analizowanej sprawy. Sąd podziela co do zasady pogląd, że nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 22.03.2017 r., II OSK 1840/15, LEX nr 2316497). Okoliczność ta jednak ma poboczne znaczenie w kontekście wcześniejszych rozważań dotyczących prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Ponowne rozpatrzenie sprawy może bowiem spowodować poszerzenie jego obszaru, co może wpłynąć na ustalenia związane z istniejącą na nim charakterem zabudowy.
Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta zapadły przedwcześnie, bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 11 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 kpa strona powinna być przekonana, że decyzja, w szczególności odmowna, została wydana po wnikliwym zapoznaniu się organu ze sprawą, co powinno być odzwierciedlone w uzasadnieniu takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Tego wymogu również nie spełniono, wydając decyzje w sprawie.
Ponadto organy naruszyły § 3 rozporządzenia z 26.03.2008 r. Jako przedwczesne jednak należało uznać zarzuty naruszenia § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia, ponieważ ich zastosowanie jest uzależnione w pierwszej kolejności od wyznaczenia prawidłowego obszaru analizowanego, a to będzie przedmiotem dalszego procedowania przez organy.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania Sądu, w szczególności w prawidłowy sposób dokonają wyznaczenia obszaru analizowanego, co następnie uzasadnią w sposób umożliwiający weryfikację podjętej w tym zakresie decyzji.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzeczono jak w sentencji.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżącą wpisu w kwocie 500 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.