Uzasadnienie
Decyzją z 10 stycznia 2023 r. nr PSSR.5233.22.2022.DB, Burmistrz Miasta i Gminy Radzyń Chełmiński odmówił K. J. (skarżącemu) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą – A. J.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 – dalej "u.ś.r."), albowiem skarżący uprawniony jest do emerytury, przy czym w ocenie organu brak wpływu na istnienie ww. przesłanki negatywnej ma przedłożenie przez niego wraz z wnioskiem decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszeniu wypłaty emerytury.
Decyzją z 15 lutego 2023 r. nr SKO-82-49/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i stwierdził, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury. Wskazał, że o ile wypłata emerytury na wniosek skarżącemu została wstrzymana od 1 stycznia 2023 r., to nie powoduje to utraty prawa do tego świadczenia, a więc nie wpływa na istnienie negatywnej przesłanki dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Motywując swoje stanowisko organ odwoławczy poczynił wywód wyjaśniający istotę świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia emerytalnego oraz akcentujący brak kompetencji organów do uzupełnienia jasnej treści normy prawnej o klauzule niewynikające z tej normy.
W skardze na powyższą decyzję K. J. podniósł, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do emerytury, zawieszenie tego prawa umożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, toteż podlegają one uchyleniu.
Zasadniczy problem prawny w niniejszej sprawy sprowadził się do konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Poza sporem w sprawie pozostaje, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą (orzeczenie Komisji Lekarskiej KRUS stwierdzające jej trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od 30 stycznia 2020 r. w aktach sprawy). Skarżący uprawniony jest do emerytury, której wypłatę na jego wniosek wstrzymano od 1 stycznia maja 2023 r., co wynika z zalegającej w aktach sprawy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu z 15 grudnia 2022 r., nr ENP/15/056210327.
Sąd popiera dominujące aktualnie stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że w obecnych realiach pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującemu świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, kiedy świadczenie pielęgnacyjne wynosić miało 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
W obecnych warunkach wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza minimalne wysokości emerytur i rent. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Skoro celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (vide: wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy (czyli wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1b) ustawodawca pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504,), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Za słuszny uznać należy pogląd, który realizację uprawnienia osoby pobierającej świadczenie emerytalno-rentowe do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje dokonaniem przez tę osobę wyboru któregoś z konkurencyjnych świadczeń. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego. Swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS).
W związku ze stanowiskiem organu rozróżniającym w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.r. okoliczność istnienia uprawnienia do renty lub emerytury od okoliczności wstrzymania jej wypłaty, stwierdzić należy, że ograniczenie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy wiązać z realizacją prawa do świadczenia emerytalno-rentowego tj. z wypłatą tego świadczenia, nie zaś z samym ustalonym prawem (zob. NSA w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 190/21 – dostępny jw.). Całkowicie błędnie zakłada zatem organ, że zawieszenie wypłaty emerytury, udowodnione przez skarżącego już na etapie składania wniosku w drodze przedłożenia właściwej decyzji organu emerytalnego, nie wpływa na aktualność przeszkody wywodzonej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonywana w kontekście art. 17 ust. 1 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS prowadzi zatem do wniosku, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do emerytury jest możliwe, jeżeli dokona ona wyboru jednego konkurencyjnego świadczenia kosztem drugiego. Na organie administracji publicznej ciąży przy tym obowiązek poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwania do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Powyższy obowiązek wynika z art. 9 k.p.a. i 79a k.p.a.
Skoro na wniosek skarżącego ZUS decyzją z 15 grudnia 2022 r. zawiesił wypłatę emerytury to należy uznać, że strona dokonała wyboru świadczenia. To oznacza, że odpadła przeszkoda wywodzona z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższe nie przesądza jednak samoistnie o tym, że wniosek skarżącego winien zostać załatwiony pozytywnie. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne jest zatem rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. mówi o osobach, które "w celu sprawowania opieki" "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Pomiędzy tymi okolicznościami tj. rezygnacją (niepodejmowaniem pracy zarobkowej) a sprawowaną opieką musi więc zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 - dostępny jw.).
Przedmiotowe świadczenie nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 655/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21 – dostępne jw.).
Ustalenia wymaga nadto sam charakter sprawowanej opieki. W art. 17 ust. 1 u.ś.r. mowa jest bowiem o stałej i długotrwałej opiece. Sprawowana opieka ma być stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby niepełnosprawnej. Jej intensywność musi wykluczać możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Kwestie zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną siostrą, a także związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem tej opieki zostały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pominięte. Jest to po pierwsze konsekwencją przyjętego przez organy obu instancji błędnego stanowiska co do automatycznej stosowalności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wobec wnioskodawców uprawnionych do emerytury.
Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji nie objęło w tym zakresie jedynie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a więc z pominięciem zasadniczego dowodu w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przedłożony wraz z wnioskiem formularz co do czynności wykonywanych w ramach opieki stanowi zaś jedynie dowód pośredni, pochodzący od strony, wymagający weryfikacji w drodze wywiadu środowiskowego przeprowadzonego na podstawie art. 23 ust. 4aa u.ś.r. Na obecnym etapie postępowania nie ustalono, jaki jest zakres sprawowanej opieki oraz czy w istocie skarżący zrezygnował lub powstrzymuje się od zatrudnienia w celu jej sprawowania (czy w istocie niemal siedemdziesięcioletni skarżący jest w ogóle zdolny zdrowotnie do podjęcia pracy, a jeżeli tak, to jakiej i gdzie).
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające co do zaistnienia po stronie skarżącego przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Należy ustalić charakter i zakres sprawowanej opieki oraz samodzielności w jej sprawowaniu. W kontekście związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem go) a sprawowaniem opieki organ winien ustalić, od kiedy opieka jest wykonywana, czy wymusiła ona na skarżącemu rezygnację z poprzedniego zatrudnienia, ewentualnie – czy skarżący istotnie powstrzymuje się, pomimo osiągnięcia wieku emerytalnego, od podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad siostrą. Zaznaczyć należy, że jeżeli wywiad środowiskowy nie dostarczy szczegółowych informacji we wskazanym zakresie, organ rozpoznający sprawę może się posłużyć instrumentem procesowym w postaci przesłuchania w charakterze świadka skarżącego, siostry nad którą sprawuje opiekę, ewentualnie drugiej z sióstr skarżącego oraz świadków spoza rodziny (sąsiadów).
W razie pozytywnego dla strony zweryfikowania powyższych kwestii organ rozstrzygnie sprawę uwzględniając, że negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. została wyeliminowana poprzez wstrzymanie wypłaty emerytury.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 marca 2023 r. strony zostały poinformowane o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej pod warunkiem, że każda ze stron wyrazi na to zgodę, składając jednocześnie oświadczenie o dysponowaniu warunkami technicznymi umożliwiającymi uczestnictwo w rozprawie zdalnej i wskazując adresy ePUAP. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.