Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], Burmistrz L. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], zezwalającą na usunięcie drzew z działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] obręb K., gm. L. Organ podał, że A. L. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną, ww. decyzją Burmistrza z dnia [...] lutego 2014 r.
Organ wskazał, że wnioskodawca nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że współwłaścicielami działki są F. L., Z. L., S. L., H. Ł. Organ ustalił, że sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym F. L. toczy się przed Sądem Rejonowym w G., natomiast sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym Z. L. została zawieszona postanowieniem z [...] listopada 2013 r. sygn. [...]. W ocenie organu, A. L. nie może być uznany za stronę postępowania. W konsekwencji zaś bezprzedmiotowości postępowania organ umorzył je.
A. L. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że jest prawnym spadkobiercą działki nr [...] obręb K. gm. L., a tym samym posiada interes prawny do występowania jako strona w postępowaniu. Wniósł o ustalenie, na jakiej podstawie wydano pozwolenie na bezprawną wycinkę drzew na działce nr [...] J. P. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję Burmistrza L. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie organu odwoławczego, ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa i w związku z tym powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie art. 149 § 3 i § 4 k.p.a. Organ wyjaśnił, że na postępowanie wznowieniowe składają się dwie części. Pierwsza część postępowania o wznowienie polega na zbadaniu formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Druga część natomiast (po wznowieniu postępowania), to postępowanie co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, kończąca się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 lub 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą odmowy wznowienia postępowania, która może zapaść tylko na pierwszym z wymienionych wyżej etapów, mogą być wyłącznie względy formalne, a nie merytoryczne.
Odmowa wznowienia postępowania może więc nastąpić tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu.
Organ zaznaczył, że w przypadku, gdy zachodzi potrzeba badania legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, na gruncie akt sprawy, to organ winien wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji przepisu art. 149 § 2 k.p.a. Innymi słowy, niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego wnioskodawcy) zajdzie jedynie w tym przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi podmiot, który nie będzie w ogóle powoływał się na interes prawny. W sytuacji natomiast, kiedy będzie zachodziła potrzeba ustalania, czy sprawa dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, tego rodzaju ustalenia mogą być przez organ czynione, ale dopiero po wznowieniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 575).
Ponadto w ocenie organu odwoławczego, zachodzą podstawy do uznania, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu został przekroczony. W niniejszej zaś sprawie organ I instancji dokonał ustaleń, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania przed ustaleniem czy podanie zostało wniesione w terminie oraz przed wszczęciem postępowania. Tym samym przed wznowieniem postępowania, organ I instancji w istocie ocenił przyczyny wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.). W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji naruszył przepisy art. 148 i 149 k.p.a.
Ponadto, A. L. nie przedłożył w toku postępowania przed organami dokumentu stwierdzającego nabycie przez niego spadku.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył A. L. wskazując, że podtrzymuje stanowisko zawarte w poprzednich pismach wniesionych w sprawie. Podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej wg stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić należy w przedmiotowej sprawie, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. (k-1). Skarżący domaga się w trybie wznowienia postępowania, nie wskazując podstawy art. 145 § 1 k.p.a., wzruszyć ostateczną decyzję Burmistrza L. z dnia [...] lutego 2014 r. znak ([...]) zezwalającą J. P. na usunięcie drzew rosnących na działkach nr ew. [...] oraz nr [...] obręb K. Z akt prawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] SKO we W. umorzyło postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołania skarżącego od decyzji zezwalającej na usuniecie drzew. Sprawa zakończyła się postanowieniem tut. Sądu z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 943/16 odrzucającym skargę. W toku postępowania prowadzonego obecnie przed organami I i II instancji skarżący podnosił, że winien w sprawie wycinki drzew być stroną postępowania zakończonego decyzją Burmistrza L. z dnia [...] lutego 2014 r. Na tej podstawie domaga się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
Skarżący uważa, że jest spadkobiercą po właścicielach nieruchomości, z której usunięto drzewa, jednak przed organem nie wykazał się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Z powyższego wynika, że przesłanką wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie mógł być przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który ma zastosowanie do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji opierając się na przesłance badania legitymacji bycia stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, bez wznowienia postępowania umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy prawidłowo organ odwoławczy mając na uwadze zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. uchylił w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ponieważ nastąpiło umorzenie postępowania z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania przed wydaniem przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania w sytuacji gdy zachodziła potrzeba badania legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania.
W ocenie Sądu niewątpliwie w tych okolicznościach sprawy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ I instancji wydając decyzję całkowicie pominął fazy postępowania, które wymagają przeprowadzenia dodatkowych czynności sprawdzających z poszanowaniem wymogów z art. 148 k.p.a.: "§ 1. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji".
Wznowienie postępowania w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., ma miejsce gdy zachodzi potrzeba badania legitymacji podmiotu występującego z wnioskiem o wznowienie postępowania, a zatem gdy istnieją wątpliwości w tym zakresie i gdy nie jest oczywiste, że po stronie podmiotu domagającego się wznowienia postępowania brak jest interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Skład Sądu podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie, że po złożeniu podania o wznowienie postępowania - a przed wydaniem postanowienia w tym przedmiocie - organ podejmuje określone czynności proceduralne, mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku. Nie są one jednak podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Zasadnie przyjmuje się w doktrynie, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny. Zgodzić należy się i z tym, że w trakcie tych czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania. Na tym etapie organ może wprawdzie również uznać, że żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania – ale może to mieć miejsce jedynie wówczas gdy brak legitymacji procesowej po stronie tej osoby nie budzi żadnych wątpliwości.
Jeżeli natomiast istnieją wątpliwości, co do tego czy wnioskodawca ma przymiot strony danego postępowania, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia".
W związku z tym, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału (v. uzasadnienie wyroku z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09 i powołane tam orzecznictwo, w tym wyrok NSA z 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz poglądy doktryny: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331).
Uzupełniająco dodać należy, że na gruncie art. 28 k.p.a. przyjmuje się, że gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu - postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego podmiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni. Na tym tle w doktrynie wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej".
Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi, stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. Interes prawny w byciu stroną w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., z tzw. "prawa refleksowego" bywa też wywodzony z praw właścicielskich.
W tym stanie rzeczy trafne jest więc stanowisko, że legitymacja osób wnoszących w tej sprawie o wznowienie postępowania wymaga zbadania w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania – na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.