Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 300/20

Uzasadnienie

Pismem z dnia 7 lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy we Włocławku zaskarżył uchwałę Rady Miasta Włocławek z dnia 22 czerwca 2017 r., nr XXXII/84/2017, zmienioną uchwałą z dnia 24 października 2017 r., nr XXXIV/123/2017, podjętą w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Włocławek. Uchwale zarzucił:

1. 1) rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 – dalej "u.s.g."), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 – dalej "ustawa źródłowa") oraz §143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 – dalej "rozporządzenie") poprzez przekroczenie zakresu ustawowego i nałożenie w §14 regulaminu wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarski odpadami;
2. 2) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 ustawy źródłowej poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie:
3. - § 15 uchwały – obowiązku usuwania przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku,
4. - § 16 uchwały – obowiązku wyprowadzania psów poza teren nieruchomości na smyczy,
5. - § 17 ust. 2 uchwały – obowiązku umieszczenia przy wejściu na nieruchomość tabliczki ze stosownym ostrzeżeniem,
6. - § 20 ust. 1 uchwały – poprzez uregulowanie, że obowiązkowej deratyzacji podlega zabudowany obszar Gminy Miasto Włocławek, mimo że regulacja ta nie odpowiada celowi art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy źródłowej, jakim jest określenie konkretnych obszarów na terenie gminy, wymagających, ze względu na usytuowanie lub ich charakterystykę, poddania deratyzacji.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 14, § 15, § 16, § 17 ust. 2 i § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się z postawionymi zarzutami i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. jak wcześniej wskazano), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi, a stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały. Poddana kontroli sądowej w niniejszej sprawie uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego zawiera przepisy istotnie naruszające prawo, choć skarga nie wyczerpała katalogu wad, którymi dotknięty został zaskarżony Regulamin.

Zaskarżona uchwała powzięta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (publ. jak wcześniej wskazano). Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ustawy źródłowej). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ustawy źródłowej, tj.:

1. 1) wymagań w zakresie:
2. a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
3. b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
4. c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
5. d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
6. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
7. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
8. b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

1. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
2. 4) (uchylony);
3. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
4. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
5. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
6. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Upoważnienie ustawowe do podjęcia ww. uchwały wyznacza art. 4 ust. 1 ustawy źródłowej. Granice tego upoważnienia określone zaś zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust.

2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza, że Rada Miasta Włocławek, uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego, nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust.

2. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (publ. jak wcześniej wskazano), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak zauważyć należy, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały zgodnie ze wskazanymi powyżej zasadami, Sąd podzielił zarzuty Prokuratora dotyczące § 14, § 15 i § 16, a nadto – nie będąc związanym zarzutami skargi – stwierdził niezgodność z prawem § 17 i § 20 uchwały w całości, a nie tylko wskazanych ustępów ww. przepisów.

W § 14 zaskarżonej uchwały prawodawca lokalny ustanowił, że "właściciele nieruchomości powinni zapobiegać powstawaniu zmieszanych odpadów i ograniczać ich ilości, a także podejmować działania mające na celu ułatwienie poddania wytworzonych odpadów procesom recyklingu i odzysku, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów na zasadach określonych w niniejszym regulaminie". Sąd podziela i przyjmuje za swój pogląd WSA w Bydgoszczy wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1342/18 (dostępny jw.), dokładnie zacytowany zresztą we wniesionej skardze. Omawiany przepis regulaminowy jest pozbawiony doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat "powinnych" zachowań. Słusznie wskazano w skardze (za powołanym wyrokiem), że rada gminy (miasta), na mocy delegacji ustawowej, upoważniona została do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów i stanów pożądanych.

Ustalenie, czy w danym, konkretnym przypadku obowiązek nałożony mocą aktu prawa miejscowego został wypełniony, jest – na gruncie tak sformułowanego przepisu – w zasadzie nieweryfikowalne. Podstawowym celem normy prawnej jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne – mają one je nakazywać lub ich zakazywać, ewentualnie wyznaczać określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, natomiast nie mogą formułować postulatów, zaleceń, czy sugestii. Wola uchwałodawcy powinna być artykułowana w sposób dokładny i zrozumiały, niebudzący wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis. Argumentacja organu wyrażona w odpowiedzi na skargę, jakoby zwrot "powinien" w połączeniu z bezokolicznikiem stanowił w istocie nakaz zachowania, nie jest przekonująca w kontekście komentowanego przepisu. Organ pomija dalszą część zakwestionowanego przepisu, w którym stanowi się o "zapobieganiu" powstawaniu zmieszanych odpadów i "ograniczaniu" ich ilości, a także o "podejmowaniu działań" takich jak selektywne zbieranie odpadów.

Nie można jednoznacznie stwierdzić, kiedy dane zachowanie jest już zapobieganiem (ograniczaniem, albo jeszcze, "podejmowaniem działań"), a kiedy pozostaje wciąż zachowaniem w tym kontekście neutralnym, podobnie jak nie wiadomo, kiedy jest zachowaniem neutralnym, a kiedy wkracza w kategorię zachowań prowadzących do przeciwnych skutków. Nie wiadomo też, co prawodawca rozumie poprzez "podejmowanie działań mających na celu ułatwienie poddania wytworzonych odpadów procesom recyklingu i odzysku", poza stosowaniem selektywnej zbiórki odpadów. Jest to formuła bardzo pojemna znaczeniowo, a przez to w istocie nieegzekwowalna.

Sąd ma świadomość, że istnieją w polskim systemie prawnym przepisy nakazujące dane zachowanie, które posługują się, podobnie jak w zakwestionowanym przepisie uchwały, zwrotem "powinno/powinien". Przykładowo w art. 46 § 1 p.p.s.a. ustawodawca stanowi, że "każde pismo strony powinno zawierać (...)", z kolei np. w art. 9 ust. 1 ustawy źródłowej wskazano, że "zezwolenie powinno określać (...)". Z kontekstu tych przepisów wynika jednak, że określają one właśnie nakaz, a nie postulat. W przykładowo powołanym art. 46 § 1 p.p.s.a. enumeratywnie wymieniono konieczne elementy pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym, których niezawarcie stanowi brak formalny rodzący konsekwencję z art. 49 § 1 i § 2 p.p.s.a. W drugim z powołanych przepisów określono konieczne elementy, jakie musi zawierać prawidłowo skonstruowane zezwolenie na prowadzenie działalności, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy źródłowej – brak któregoś z nich stanowi zaś o wadliwości decyzji w tym zakresie.

Interpretacja powyższych, przykładowo powołanych przepisów, pomimo posłużenia się w nich przez ustawodawcę słowem "powinno", nie budzi wątpliwości co do tego, że mają one charakter imperatywny. Przeciwnie, przepis § 14 zaskarżonej uchwały odczytywany całościowo jest w istocie postulatem zachowań, zaś realizacja jego dyspozycji jest nieweryfikowalna.

Sąd zgadza się ze skarżącym, że istotnie narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy źródłowej § 15 skarżonej uchwały. Zgodnie z zakwestionowanym przepisem "osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązane są do usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Uprzątnięcia można dokonać poprzez wrzucenie zanieczyszczeń do pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych". W sposób nieprecyzyjny formułuje on obowiązek względem adresata normy, posługując się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawiane przez zwierzęta rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu.

Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy źródłowej upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych obowiązków" osób utrzymujących zwierzęta domowe, regulacje w tym zakresie nie mogą zatem przyjmować formy ogólnikowej. Poza tym wprowadzony w tym przepisie nakaz unormowany jest przepisami ustawowymi i mieści się w dyspozycji czynu zakazanego, wynikającego z aktów prawa powszechnie obowiązującego (art. 145 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - t.j. z 2019 r., poz. 82). Powtórzyć należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że powtórzenie regulacji, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne, jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już zawarte jest w obowiązującej ustawie.

W § 16 zaskarżonej uchwały prawodawca uregulował, że "psy poza terenem nieruchomości powinny być wyprowadzane na smyczy". Regulacja powyższa wprowadza bezwzględny nakaz, nieprzewidujący żadnego wyjątku w kwestii prowadzenia psów na smyczy. W ocenie Sądu generalny i bezwarunkowy obowiązek prowadzania wszystkich psów na smyczy, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ta zasadą "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Oznacza to, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 – dostępny jw.). W konsekwencji należy stwierdzić, że komentowane postanowienie regulaminu czystości i porządku, niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym obligujące do stosowania środków potencjalnie nadmiernych, mogą naruszać zasadę proporcjonalności, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne jw.).

Zauważyć należy, że w art. 77 Kodeksu wykroczeń mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 638) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z kolei zgodnie z art. 20a ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 426) osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone §15 regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotową regulację za nadmierną, nieuwzględniającą specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalną, bardziej rygorystyczną niż przewidziane w ustawie, i tym samym wykraczającą poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy źródłowej.

Sąd podzielił zarzut skarżącego odnośnie § 17 zaskarżonego regulaminu, przy czym niezgodność z prawem stwierdził nie tylko względem wskazanego w skardze ust. 1 tego przepisu, ale również jego ust.

2. Zgodnie z zakwestionowaną regulacją nieruchomość, na której trzymane są zwierzęta domowe, powinna być ogrodzona w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez zwierzę (ust. 1), przy wejściu na nieruchomość, o której mowa w ust. 1, powinna być umieszczona tabliczka ze stosownym ostrzeżeniem (ust. 2). Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy źródłowej należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 tej ustawy, z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza ww. delegację ustawową. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 nie upoważnia rady gminy do nakładania obowiązków na właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi, w szczególności na swoich nieruchomościach. Takie zaś obowiązki wprowadził zakwestionowany przepis. Powtórzyć w tym miejscu trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Sąd orzekł też o stwierdzeniu nieważności całego § 20 zakwestionowanego regulaminu. Zgodnie z jego treścią "wyznacza się zabudowany obszar Gminy Miasto Włocławek, jako obszar podlegający obowiązkowi przeprowadzenia deratyzacji w terminach od 15 marca do 15 kwietnia oraz od 15 września do 15 października (ust.1), deratyzację przeprowadza się w następujących obiektach znajdujących się na terenie nieruchomości: 1) węzły ciepłownicze i przyłącza, 2) urządzenia kanalizacyjne i kolektory sanitarne, 3) korytarze, 4) pomieszczenia piwniczne, 5) zsypy i komory zsypowe, 6) osłony śmietnikowe, 7) pomieszczenia produkcyjne, 8) magazyny (ust.2).

Zauważyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy źródłowej upoważnia radę gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przepis ten wprost wymaga zatem "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. W ocenie Sądu celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak uczyniono to w § 14 ust. 1 regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem całego obszaru zabudowanego gminy (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2875/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 837/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17 – dostępne jw.).

Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich zabudowanych nieruchomości (całego zabudowanego obszaru na terenie gminy), ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji (tj. konkretnie, kazuistycznie, precyzyjnie wskazanych obszarach na terenie gminy, które ze względu na określone okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji). Z powyższych względów Sąd uznał, że przepis § 20 ust. 1 regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej i w konsekwencji stwierdził jego nieważność. Za niemogący się ostać w obrocie prawnym, a zarazem niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy źródłowej Sąd uznał również zapis § 20 ust. 2 regulaminu, w ramach którego określono kategorie obiektów podlegających deratyzacji.

Wskazać należy, że regulacja ta nie może funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie (tj. bez § 20 ust. 1), gdyż po pierwsze to przepis § 20 ust. 1 wskazywał terminy deratyzacji, a po drugie § 20 ust. 2 wprowadza obowiązek deratyzacji określonych kategorii obiektów, bez względu na obszar ich położenia, co – jak wskazano - stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji.