Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 301/20

Uzasadnienie

Uchwałą nr XIV/106/16 z dnia 10 października 2016 r. Rada Gminy Boniewo przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Boniewo, stanowiący załącznik do uchwały (dalej powoływany również jako "Regulamin").

Powyższa uchwała zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego we Włocławku, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie obejmującym § 10, § 11 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5, § 11 ust. 2 i § 13 Regulaminu, zarzucając wskazanym zapisom:

1. 1) istotne naruszenie art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej powoływanej jako "u.c.p.g.") oraz § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, dalej powoływanego również jako "rozporządzenie"), poprzez przekroczenie zakresu ustawowego i nałożenie w § 10 Regulaminu wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, pozbawionych doniosłości prawnej i stanowiących postulaty;
2. 2) istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w:
3. - § 11 ust. 1 pkt 1 Regulaminu – obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi,
4. - § 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu – obowiązku niedopuszczenia do samotnego przebywania zwierząt domowych w miejscach publicznych bez kagańców,
5. - § 11 ust. 1 pkt 3 Regulaminu – obowiązku usuwania przez właścicieli zwierząt zanieczyszczeń pozostawionych przez te zwierzęta w obiektach i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego,
6. - w § 11 ust. 1 pkt 4 Regulaminu – obowiązku prowadzenia w miejscach publicznych psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – również w nałożonym kagańcu,
7. - w § 11 ust. 1 pkt 5 Regulaminu – obowiązku oznakowania nieruchomości odpowiednią tabliczką,
8. - § 11 ust. 2 Regulaminu – że zwolnienie zwierzęcia domowego z uwięzi poza terenem własnej nieruchomości jest dopuszczalne wyłącznie na terenach zielonych, specjalnie oznakowanych oraz gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia,
9. - § 13 Regulaminu – że obowiązkowej deratyzacji podlega zabudowany obszar Gminy Boniewo mimo, że regulacja ta nie odpowiada celowi art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., jakim jest określenie konkretnych obszarów na terenie gminy wymagających ze względu na usytuowanie lub ich charakterystykę poddania deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę organ nie wniósł zastrzeżeń do treści skargi oraz zawartych w niej wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym skarżący zawarł w piśmie z dnia 22 maja 2020 r., a organ (Rada Gminy Boniewo) w wyznaczonym terminie nie zgłosiła żądania rozpoznania sprawy na rozprawie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.

Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa w ww. rozumieniu mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie obejmującym zaskarżone zapisy, tj. § 10, § 11 i § 13 Regulaminu.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 u.c.p.g.). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 u.c.p.g. upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 u.c.p.g., tj:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Uchwała Rady Gminy Boniewo nr XIV/106/16 z dnia 10 października 2016 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza, że Rada Gminy uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego, nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.

Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc także - odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona została do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Kontrola zaskarżonej uchwały w świetle poczynionych powyżej uwag wykazała, że objęta skargą uchwała w określonym poniżej zakresie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a ponadto, w części przypadków powtarza i modyfikuje ustawowe regulacje.

Przechodząc zatem do analizy poszczególnych zarzutów, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd podzielił argumentację Prokuratora w zakresie dotyczącym § 10 Regulaminu. Przepis ten bowiem określając stan pożądany poprzez wskazanie, iż "właściciele nieruchomości winni", pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości zbiór postulatów. Zaznaczyć trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają one zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, natomiast nie formułują postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "winni" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności.

Stanowi to także naruszenie Zasad techniki prawodawczej. Trzeba mieć również na uwadze sankcjonowanie normatywnych wzorów zachowania wyrażonych w przepisach prawnych – art. 10 ust. 2a u.c.p.g. (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1337/18, z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1179/18, z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 185/18 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie Rada Gminy Boniewo, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., upoważniona została do określenia innych "wymagań" wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych.

Ponadto z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jasno wynika, iż uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku. W związku z powyższym, w ocenie Sądu zapis § 10 Regulaminu jest nieprawidłowy z uwagi na zawarte w nim niedookreślone i mogące budzić wątpliwości, co do zakresu zastosowania sformułowanie, i dlatego też Sąd stwierdził jego nieważność.

Sąd za wadliwe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności uznał również regulacje zawarte w § 11 Regulaminu. Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do ustalenia wytycznych w zakresie postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Przy czym, przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują.

Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11; NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18, WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1545/19 – dostępne jw.).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy zatem, iż wynikający z § 11 ust. 1 pkt 1 Regulaminu obowiązek – stałego i skutecznego dozoru - jest zbyt ogólny i nieprecyzyjny, aby możliwym było rzeczywiste wyegzekwowanie jego spełnienia. Niemożliwym staje się bowiem jednoznaczne zdekodowanie tejże normy przez jej adresatów oraz dokonanie tym samym wykładni tego, na czym w rzeczywistości będzie polegała "skuteczność dozoru", na którą wskazał organ uchwałodawczy. Co więcej, wskazać należy, iż przytoczony zapis nie stanowi realizacji ustawowego upoważnienia, gdyż pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, z uwagi na zbyt ogólny i niedoprecyzowany sposób sformułowania wymagań względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, który może budzić wątpliwości co do zakresu ich zastosowania. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zapis ten należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Odnosząc się następnie do zapisów § 11 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz § 11 ust. 2 Regulaminu, Sąd podzielił w całości zarzuty i argumentację wyrażoną w tym zakresie przez Prokuratora. W ocenie Sądu, Rada Gminy Boniewo - nakładając na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek niedopuszczania do samotnego przebywania zwierząt domowych w miejscach publicznych bez kagańców (§ 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu) i obowiązek prowadzenia w miejscach publicznych psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – również w nałożonym kagańcu (§ 11 ust. 1 pkt 4 Regulaminu) oraz zezwalając osobom utrzymującym zwierzęta domowe na zwolnienie tych zwierząt z uwięzi poza terenem własnej nieruchomości wyłącznie na terenach zielonych, specjalnie oznakowanych, oraz gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia (§ 11 ust. 2 Regulaminu) - wykroczyła poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i tym samym przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego.

Z treści wyżej już przytoczonego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wynika bowiem, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania generalnego nakazu prowadzenia psów czy też innych zwierząt domowych na uwięzi, czy w kagańcu. Zdaniem Sądu wskazanymi regulacjami organ nałożył na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). Ponadto, wskazać należy, że generalny i bezwarunkowy obowiązek prowadzania w miejscach publicznych psów na uwięzi, a w przypadku psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – także w kagańcu, obowiązek stosowania kagańca wobec zwierząt domowych samotnie przebywających w miejscach publicznych oraz dopuszczenie zwalniania z uwięzi zwierząt domowych jedynie na terenach zielonych i oznakowanych może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia.

Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa czy też innego zwierzęcia domowego bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyroki: NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne jw.).

Co więcej, zauważyć należy, że w art. 77 Kodeksu wykroczeń, mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa czy innego zwierzęcia na uwięzi lub w kagańcu. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone § 11 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz § 11 ust. 2 Regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne i bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, a tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Za zasadny Sąd uznał także zarzut Prokuratora, dotyczący § 11 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, którym to organ uchwałodawczy wprowadził obowiązek usuwania przez właścicieli zwierząt zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta w obiektach i na terenach przeznaczanych do użytku publicznego. Przepis ten bowiem w sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawiane przez zwierzęta domowe rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu.

Odnosząc się zaś do treści zapisu § 11 ust. 1 pkt 5 Regulaminu w pierwszej kolejności wskazać należy, iż Rada Gminy wprowadziła na gruncie tej regulacji, nieprzewidziane w ustawie o ochronie zwierząt obostrzenia związane z dopuszczalnością zwalniania psa z uwięzi na terenie prywatnym. Wskazana ustawa wymaga jedynie, aby teren był "ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście", zaś Rada Gminy dodatkowo zmodyfikowała ten obowiązek dodając wymóg, że ogrodzenie ma również wykluczać samowolny dostęp osób trzecich, zwłaszcza dzieci. Regulacja ta nie ma umocowania w delegacji ustawowej, modyfikuje przepisy ustawy i prowadzi do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczenia tego prawa. Ustawa kładzie bowiem nacisk na to, aby istniała fizyczna bariera dla wydostania się psa z terenu prywatnego na teren publicznie dostępny, gdzie pies mógłby stanowić zagrożenie dla osób trzecich lub teren ten zanieczyszczać.

Tymczasem Rada Gminy wydaje się chronić również osoby, które zechciałyby podjąć próbę "wkroczenia" na teren prywatny, a ta ochrona nie znajduje żadnego usprawiedliwienia prawnego czy merytorycznego (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 89/20, WSA w Krakowie z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 680/19 – dostępne jw.). Ponadto zdaniem Sądu rację ma skarżący, że dalsza część regulacji zawartej w § 11 ust. 1 pkt 5 Regulaminu (nakładająca na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek oznakowania nieruchomości, na której chowany jest pies, odpowiednią tabliczką) przekracza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Wskazać należy, że przepis ustawowy wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza ww. delegację ustawową. Powtórzyć przy tym trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Oznacza to, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 – dostępny jw.). W tych okolicznościach Sąd zobligowany był stwierdzić nieważność § 11 ust. 1 pkt 5 Regulaminu w całości.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za konieczne stwierdzić nieważność zapisu § 11 Regulaminu w całości uznając, że sformułowane w nim obowiązki osób utrzymujących zwierzęta ze wskazanych powyżej przyczyn wykraczają poza upoważnienie ustawowe oraz mogą budzić poważne, co do przedmiotu i zakresu zastosowania normy prawnej, wątpliwości.

Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 13 Regulaminu. I tak, w ramach przyjętych rozwiązań Rada Gminy wskazała, że wyznacza się zabudowany obszar Gminy Boniewo, jako obszar podlegający obowiązkowi przeprowadzania deratyzacji w terminach od dnia 1 kwietnia do 30 kwietnia i od 1 października do 31 października. Zauważyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., upoważnia radę gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przepis ten wprost wymaga zatem "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji.

W ocenie Sądu celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak uczyniono to w § 13 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem całego obszaru zabudowanego gminy (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2875/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 837/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17 – dostępne jw.). Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich zabudowanych nieruchomości (całego zabudowanego obszaru na terenie gminy), ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji.

Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji (tj. konkretnie, kazuistycznie, precyzyjnie wskazanych obszarach na terenie gminy, które ze względu na określone okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji). Z powyższych względów Sąd uznał, że przepis § 13 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej i w konsekwencji jest wadliwy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że zaskarżone przez Prokuratora przepisy § 10, § 11 i § 13 Regulaminu - jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej oraz powtarzające i modyfikujące przepisy ustawowe, a tym samym istotnie naruszające prawo - dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności.