Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Starosta W., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej w skrócie "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej M. R. o zmianę zintegrowanego pozwolenia na korzystanie ze środowiska [...] z dnia [...] lutego 2005 r. wydanego dla Zakładów Mięsnych w C. Sp. z o.o. w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację na: M. R., B. G. 1, [...]." - odmówił wszczęcia postępowania.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Zakłady Mięsne "[...]" w C. jako prowadzący instalację do uboju zwierząt o zdolności przetwarzania do 150 ton masy ubojowej na dobę, uzyskały pozwolenie zintegrowane na prowadzenie przedmiotowej instalacji, wydane decyzją Starosty [...] [...] z dnia [...] lutego 2005 r.
Pozwolenie wydano z terminem ważności do [...] lutego 2015 r.
W związku z upływem okresu obowiązywania ww. pozwolenie stało się bezprzedmiotowe. Fakt ten potwierdzono decyzją [...] z dnia [...] września 2015 r. stwierdzającą z urzędu wygaśnięcie pozwolenia zintegrowanego.
Wobec tego, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., zdaniem organu żądanie skarżącej nie może być spełnione, ponieważ dotyczy sprawy, która została rozstrzygnięta wydaniem ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r.
W zażaleniu skarżąca z jednej strony podniosła, że złożyła odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] września 2015 r. stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia zintegrowanego, z drugiej zaś strony wskazała, że stosownie do art. 28 ust. 2 i 4 ustawy z dnia [...] lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101) pozwolenia zintegrowane, które były wydane dla instalacji eksploatowanych w dniu wejścia w życie nowelizacji (tj. [...] września 2014 r.) zmienia się na pozwolenie na czas nieokreślony. Zdaniem odwołującego do takiej zmiany dochodi także w przypadku gdy właściwy organ nie wydał z urzędu, zgodnie z przepisami nowelizacji, decyzji stwierdzającej zmianę pozwolenia w tym względzie (tj. zmianę z pozwolenia na czas określony na pozwolenia na czas nieokreślony). Przedmiotowe pozwolenie z [...] lutego 2005 r. zgodnie z przepisami ww. nowelizacji, jest pozwoleniem wydanym na czas nieokreślony, a tym samym wniosek skarżącej powinien zostać uwzględniony.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ wskazał, że skarżąca złożyła wniosek w oparciu o art. 189 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 189 ust. 1 tej. ustawy, w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2014 r. - podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. Stosownie natomiast do ust. 2 tegoż artykułu – podmiot, o którym mowa w ust. 1, występuje niezwłocznie z wnioskiem o zmianę pozwolenia w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację.
Kolegium podniosło, że cytowany przepis może mieć zastosowanie do tych pozwoleń, które pozostają w obrocie prawnym i wywołują skutki materialno – prawne. Natomiast w niniejszej sprawie pozwolenie zintegrowane, którego dotyczy wniosek skarżącej, wygasło z dniem [...] maja 2012 r. Fakt ten został ostatecznie stwierdzony decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego udzielonego Zakładom Mięsnym [...] w C..
Oznacza to, że w dacie rozstrzygania przez Kolegium nie ma w obrocie prawnym wywołującego skutki prawne pozwolenia zintegrowanego, które miałoby podlegać wnioskowanej przez skarżącą zmianie. Wobec braku przedmiotu sprawy postępowanie nie może być zatem wszczęte, co uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.
Kolegium podniosło, że wobec tego zaskarżone postanowienie jest uzasadnione, choć podane w nim uzasadnienie nie jest trafne w zakresie, w jakim odwołuje się do wygaśnięcia decyzji w związku z upływem terminu, na jaki zostało wydane. Wygaśnięcie pozwolenia stwierdzono z dniem [...] maja 2012 r. z przyczyn wskazanych w decyzji.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, że jako organ odwoławczy bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie orzekania. W tej zaś dacie, niezależnie od stanu istniejącego w dniu [...] października 2015 r. (w dniu wydania zaskarżonego postanowienia), ostateczne jest rozstrzygnięcie stwierdzające, że pozwolenie zintegrowane wygasło z upływem [...] maja 2012 r.
Ponadto zdaniem Kolegium wskazane przez skarżącą przepisy art. 28 ust. 2 i 4 ustawy z dnia [...] lipca 2014. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska, nie znajdują zastosowania. W dniu [...] września 2014 r. instalacja do uboju zwierząt nie była bowiem eksploatowana, gdyż podmiot, który eksploatował instalację (Zakłady Mięsne [...] zaprzestał prowadzenia działalności objętej pozwoleniem zintegrowanym i przestał być prowadzącym instalację, co skutkowało stwierdzeniem wygaśnięcia pozwolenia z dniem [...] maja 2012 r. Z akt organu w sprawie KO.411.1278.2015 wynika, że [...] maja 2012 r. Sąd Rejonowy we [...] ogłosił upadłość likwidacyjną Zakładów Mięsnych [...], a postanowieniem Sądu z [...] sierpnia 2013 r. postępowanie upadłościowe zostało umorzone.
W skardze do sądu administracyjnego M. R. domagając się uchylenia postanowienia Kolegium z dnia [...] grudnia 2015 r. zarzuciła mu:
- - naruszenie art. 7, 9, 11, 76, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku dociekania prawdy obiektywnej, oparcie postanowienia na ustaleniach pozostających w sprzeczności z materiałem dowodowym w postaci dokumentów,
- - naruszenie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska,
- - naruszenie przepisów Kodeksu cywilnego.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzją z dnia [...] września 2015 r. Starosta W. stwierdził, że wygasło pozwolenie zintegrowane z dnia [...] lutego 2005 r. udzielone Zakładom Mięsnym [...] w C.. Na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 5 Prawa ochrony środowiska uznano, iż nie jest prowadzona działalność objęta pozwoleniem zintegrowanym przez okres 2 lat i pozwolenie wygaszono decyzją administracyjną z datą wsteczną od [...] maja 2012 r.
Skarżąca zarzuciła, że ani w postępowaniu ani w decyzji nie wskazano żadnych dowodów na to, że nie jest prowadzona działalność objęta ww. pozwoleniem zintegrowanym. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie dowodowe powinno ustalić, czy faktycznie korzystano ze środowiska w spornym okresie; organ nie może się w tym względzie oprzeć wyłącznie na okoliczności, że doszło do upadłości Zakładów Mięsnych [...]. Podniosła, że upadłość nie spowodowała zmiany podmiotu prowadzącego instalację objętą pozwoleniem; nadal był to ten sam podmiot – ZM [...], tyle że jego majątkiem zarządzał syndyk. O prowadzeniu działalności przez ten podmiot świadczy zdaniem skarżącej, że znajduje się on na liście zakładów Unii Europejskiej z uprawnieniami eksportu produktów do "krajów trzecich". Skarżąca zauważyła, że postanowienie o umorzeniu postępowania upadłościowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. stało się prawomocne dopiero w marcu 2014 r. Skarżąca zakwestionowała także możliwość ustalenia faktu korzystania ze środowiska w oparciu o brak wykazów i opłat wymaganych przez Prawo ochrony środowiska, skoro termin na złożenie wykazów i opłat za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. upływa [...] marca 2016 r.
Wszystkie te okoliczności zdaniem skarżącej prowadzą do wniosku, że zastosowanie art. 193 ust. 1 pkt 5 Prawa ochrony środowiska w celu orzeczenia wygaśnięcia spornego pozwolenia jest niezgodne ze stanem rzeczywistym.
Skarżąca podtrzymała prezentowane w zażaleniu stanowisko, że stosownie do art. 28 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw przedmiotowe pozwolenia zintegrowane stało się pozwoleniem wydanym na czas nieoznaczony.
Skarżąca podniosła także, że o zmianę pozwolenia zintegrowanego wystąpiła wobec faktu, że stała się prowadzącym oznaczoną część instalacji objętej tym pozwoleniem. Zarzuciła pozorność wydawanych decyzji i postanowień, prowadzącą do realizacji ukrytego celu tj. orzeczenia wobec skarżącej, iż eksploatuje część instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym bez wymaganego pozwolenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.").
Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt III UK 16/15, publ.
LEX nr 1814918). Do takich sytuacji należy zaliczyć także sytuację, kiedy ma być wszczęte postępowanie w trybie zwyczajnym o zmianę decyzji, która w sposób ostateczny została już wyeliminowana z obrotu prawnego.
W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła wniosek o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] – 1/04/05 tj. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do uboju zwierząt, o zdolności przetwarzania do 150 ton masy ubojowej na dobę, udzielonego Zakładom Mięsnym ‘M. " w C. Sp. z o.o. Słusznie zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, że organy administracji są zobowiązane wydawać rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny w dniu orzekania - zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Zasadnie zatem Kolegium podniosło, że w dniu, w którym orzekało w niniejszej sprawie tj. [...] grudnia 2015 r. musiało wziąć pod uwagę ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. [...] stwierdzającą z urzędu wygaśnięcie z upływem [...] maja 2012 r. pozwolenia zintegrowanego [...] z dnia [...] lutego 2005 r. udzielonego Zakładom Mięsnym "[...]" w C.. W dniu wydawania zaskarżonego postanowienia Kolegium było związane wskazaną decyzją ostateczną, przesądzającą, iż decyzja, o której zmianę wniosła skarżąca, została usunięta z obrotu prawnego.
Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Zarówno z tego powodu, jak też mając na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) w kontrolowanej sprawie Kolegium nie mogło wypowiadać się w odnośnie zgodności z prawem ww. decyzji z dnia 10 listopada 2015 r. Niezasadne są zatem zarzuty skarżącej, które w istocie wskazują na brak odpowiednich ustaleń i błędną wykładnię prawa, które mogły być jedynie podstawą orzekania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 10 listopada 2015 r.
Zgodność z prawem decyzji z dnia 10 listopada 2015 r. mogła zakwestionować sama skarżąca – poprzez wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym lub poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego. Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżąca skorzystała z tej ostatniej możliwości, jej skarga została jednakże odrzucona postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 4 marca 2016 r. (sygn.. akt II SA/Bd 51/16).
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.