Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 306/22

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] czerwca 2021r.Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym z dnia [...] maja 2021r. nr [...], obejmującego obowiązek o charakterze niepieniężnym (obowiązkowe szczepienia ochronne dziecka). Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 i art. 33 § 2 pkt 6c ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019r., poz. 1438 ze zm. – dalej "u.p.e.a.") oraz zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2021r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. oddalił zgłoszone zarzuty w całości.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] października 2021r, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w części zaskarżone postanowienie Państwowego Powiatowego inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] listopada 2021r. wydał postanowienie oddalające zgłoszone zarzuty w części dotyczącej niewydania stronie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym..

Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z [...] stycznia 2022r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] listopada 2021r.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 2069 ze zm., dalej: ustawa o chorobach zakaźnych), to lekarz jest zobowiązany do wydania zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym, natomiast żaden przepis nie nakazuje, aby w wyżej wymienionym zaświadczeniu była zawarta informacja jakiego szczepienia ochronnego ono dotyczy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że szczepienie zostało odroczone ze względu na wystąpienie wysypki u dziecka. Organ podkreślił, że najistotniejszą kwestią jest posiadanie zaświadczenia o odroczeniu od szczepień ochronnych, a powód odroczenia zależy od indywidualnej decyzji lekarza stwierdzającego przeciwskazania do wykonania szczepień ochronnych. Organ dodał, że lekarz jest zobligowany do udzielenia wszelkich informacji na temat szczepień ochronnych, a więc powinien poinformować jakiego szczepienia dotyczy kwalifikacja.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia "art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 17 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń u ludzi" oraz naruszenia "art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń u ludzi w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania" organ stwierdził, że nie istnieje art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Uwzględniając omyłkę strony organ wskazał na art. 33 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Natomiast odnosząc się do treści zarzutów wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż lekarz wypełnił zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania, które znajduje się w dokumentacji medycznej dziecka, natomiast nie wydał go stronie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny podjął czynności wyjaśniające w zakresie niewydania stronie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym, w związku z czym zaświadczenie zostało wysłane przez świadczeniodawcę, tj. [...] i dostarczone do strony w dniu [...] listopada 2021 r., co zostało udokumentowane potwierdzeniem odbioru. Organ zgodził się ze stroną, że zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym zostało dostarczone stronie po upływie dwóch lat, natomiast żaden przepis nie określa czasu w jakim zaświadczenie powinno zostać przekazane, ani konieczności zawierania oznaczenia podmiotu, to znaczy nazwy podmiotu, kodu resortowego, nazwy przedsiębiorstwa podmiotu, adresu miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych. Ponadto organ podał, że strona była poinformowana o obowiązku ponownego stawienia się z córką, celem wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych. Strona nie zgłosiła się z dzieckiem na wizytę, co uniemożliwiało przeprowadzenie lekarskiego badania kwalifikacyjnego w celu wykluczenia dalszych przeciwwskazań do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych. Żaden przepis ustawy nie nakłada na lekarza obowiązku przeprowadzania testów np. na ewentualne alergie na substancje znajdujące się w szczepionkach. Inaczej będzie jednak w sytuacji, gdy przedstawiciel ustawowy lub opiekun faktyczny poinformuje lekarza o możliwości istnienia przeciwwskazań. Brak jest również podstawy prawnej do uzależniania zgody na wykonanie szczepienia od wypisania przez lekarza zaświadczenia o braku przeciwwskazań do szczepienia, czy też złożenia przez lekarza pisemnego oświadczenia o gwarancji braku możliwości wystąpienia powikłań poszczepiennych u dziecka, co potwierdza "Opinia prawna dotycząca praw i obowiązków lekarza podczas procedury szczepień ochronnych" Instytutu Specjalistów Prawa Ochrony Zdrowia.

Z uwagi na powyższe, Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów.

Na powyższe postanowienie, strona pismem z [...] lutego 2022 r. złożyła skargę do tut. Sądu, wnosząc o jego uchylenie, a także uchylenie postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] listopada 2021r.oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

• art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 17 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez błędne uznanie, że kwalifikacja małoletniej do szczepień została przeprowadzona prawidłowo, podczas gdy wystawione zaświadczenie nie zawiera informacji do jakich szczepień była przeprowadzona kwalifikacja,
• art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawmy o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli,
• art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych przez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej B. O. w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nią przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam organ nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek,
• art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych przez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrowa w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżąca może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r, tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia,
• art. 124 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów, na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej,
• art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP przez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia,
• art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez uznanie, iż nałożona na skarżącą grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego.

Ponadto Skarżąca wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją: art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, brak właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie, w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wniosła o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi, nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny, Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17). Natomiast zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z cytowanej ustawy wynika, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, sąd oddala skargę w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się innych niż podniesione w zarzutach skargi uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2021 r., a także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., uchyleniem postanowienia Inspektor Sanitarny z [...] października 2021r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Z akt sprawy wynika, że wierzyciel wystawił w dniu [...] października 2019 r. upomnienie nr [...] skutecznie doręczone Skarżącej [...] października 2019 r. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło [...] maja 2021 r. na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. i w oparciu wystawiony przez tego wierzyciela tytuł wykonawczy nr [...] z [...] maja 2021 r. doręczony organowi egzekucyjnemu – Wojewodzie [...]. Z kolei wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. z chwilą doręczenia Skarżącej odpisu tytułu wykonawczego, tj. [...] czerwca 2021 r., co ze względu na brak zwrotnego potwierdzenia odbioru, ustalono na podstawie treści postanowienia z [...] lipca 2021r. Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Okoliczność ta nie była jednak przedmiotem sporu między organem i stroną postępowania. Skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. złożyła więc środek zaskarżenia zatytułowany "zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego" (data stempla pocztowego – [...] czerwca 2021 r.). Z jednej strony, ogólnie rzecz ujmując, podniosła w nim zarzuty odnoszące się do kwestii wykonalności objętego tytułem wykonawczym obowiązku, a z drugiej – zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Wierzyciel - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. oddalił zgłoszone zarzuty w całości. Rozpatrując zażalenie Skarżącej na to postanowienie, organ drugiej instancji postanowieniem z [...] października 2021 r. uchylił w części zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając w jego uzasadnieniu, że zażalenie zasługiwało na uwzględnienie w części dotyczącej "niewydania stronie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym".

Ponownie rozpatrując sprawę wierzyciel oddalił "zgłoszony zarzut w części dotyczącej niewydania stronie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym" (postanowienie z dnia [...] listopada 2021r.). Na to orzeczenie Skarżąca wniosła zażalenie. Po jego rozpatrzeniu Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] stycznia 2022r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę, że w związku z licznymi nowelizacjami, w tym dokonanymi ustawą z 4 lipca 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1553), a także ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070), ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uległa istotnym zmianom. Rozpatrując wniesioną skargę, w pierwszej kolejności należy więc ustalić właściwy stan prawny sprawy, determinujący sposób załatwienia zarzutów zgłoszonych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.

Zgodnie z art. 26 § 3a pkt 1 u.p.e.a. dodanym z dniem 20 lutego 2021 r. przez art. 1 pkt 6 lit. d ustawy zmieniającej z 4 lipca 2019r., wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu, jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że ich doręczenie organowi egzekucyjnemu nastąpiło [...] maja 2021r. W złożonych w sprawie zarzutach, strona zasadniczo (przy dostrzegalnym braku precyzyjności wskazanych podstaw prawnych wniesionych zarzutów) z jednej strony zakwestionowała wymagalność objętego tytułem wykonawczym obowiązku, a z drugiej podniosła zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Inspektor Sanitarny w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2021 r. orzekł o oddaleniu zgłoszonych zarzutów w całości. Powołał się przy tym na brzmienie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym ustalone w Dzienniku Ustaw z 2020 r., poz. 1427 z późniejszymi zmianami. Mimo to, orzekł z naruszeniem przepisów ustawy w brzmieniu określonym we wskazanym publikatorze. Zgodnie bowiem z art. 33 u.p.e.a. (którego treść obowiązująca w wersji ogłoszonej w Dzienniku Ustaw z 2020 r., poz. 1427 do chwili obecnej nie uległa zmianie) zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (§ 1). Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1. nieistnienie obowiązku;
2. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

1. orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
2. dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,
3. przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3. błąd co do zobowiązanego;
4. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5. wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6. brak wymagalności obowiązku w przypadku:

1. odroczenia terminu wykonania obowiązku,
2. rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
3. wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b (§ 2 tego przepisu).

Wynika z tego, że ustawodawca w ramach tego przepisu, wyłączył możliwość podniesienia zarzutu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, co było możliwe w stanie prawnym obowiązującym do 29 lipca 2020 r. zgodnie z treścią art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. W niniejszej sprawie, uwzględniając datę wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz skutki i zakres wprowadzonych nowelizacji, wierzyciel nie mógł w ramach rozpatrywania zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej rozpoznać i odnieść się do kwestii zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego stanowi obecnie podstawę skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, o czym mowa w art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Zgodnie z treścią tego przepisu zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego (art. 54 § 3 u.p.e.a.), a organ ten wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala skargę na czynność egzekucyjną;

2. uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala skargę (§ 4).

Zauważyć należy, że art. 33 u.p.e.a. oraz art. 54 u.p.e.a. został zmieniony z dniem 30 lipca 2020 r. odpowiednio przez art. 1 pkt 20 i pkt 28 ustawy zmieniającej z dnia 11 września 2019r. Tymczasem treść postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] sierpnia 2021 r., w tym zwłaszcza podjęte rozstrzygnięcie, wskazuje na stosowanie przez organ przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w nieaktualnym brzmieniu. Wydane przez wierzyciela postanowienie narusza więc art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 33 § 2 u.p.e.a., albowiem organ oddalił zarzut, który w istocie podstawą zarzutu nie jest, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadnia jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Wadliwe też było postępowanie Inspektor Sanitarny zakończone wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2021 r., w którym uchylono w części zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz jej rozstrzygnięcie, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 k.p.a.). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19). Obowiązkom tym organ odwoławczy rozpatrujący wniesione zażalenie uchybił. W podstawie prawnej swego postanowienia organ wskazał m.in. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. (ostatni z nich stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań). Natomiast zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3. umarza postępowanie odwoławcze.

Wydane rozstrzygnięcie jest więc niezgodne z treścią zacytowanej normy. Możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia została przewidziana tylko w art. 138 § 2 k.p.a., lecz w tym przypadku, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości, a nie w części. Natomiast uchylając w części postanowienie na podstawie art. 138 § 2 pkt 1, organ powinien precyzyjnie wskazać w jakiej konkretnie części je uchyla i albo w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Co również warte podkreślenia, rozstrzygnięcie o sprawie, sprowadzające się jedynie do orzeczenia o uchyleniu w części zaskarżonego postanowienia zasadniczo nie pozwala na ustalenie, o czym faktycznie organ odwoławczy rozstrzygnął i do czego odnosi się "uchylenie w części".

Niezależnie od powyższego, rozpatrując złożone zażalenie Inspektor Sanitarny winien uwzględnić właściwy stan prawny sprawy, a przy tym nie ograniczać się wyłącznie do polemiki z argumentacją strony zawartą w zażaleniu, lecz orzekać o całokształcie sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Tymczasem organ nie dostrzegł, że wierzyciel oddalając w całości zgłoszone zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, w sposób nieuprawniony i z naruszeniem art. 34 § 2 pkt 1 i art. 33 § 2 u.p.e.a. wypowiedział się w kwestii zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Rozpatrując sprawę w jej całokształcie, już na tym etapie postępowania istniała możliwość wyeliminowania wadliwie wydanego postanowienia wierzyciela.

Inspektor Sanitarny nie odnosząc się do wszystkich okoliczności sprawy naruszył mającą zastosowanie w sprawie na mocy odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. normę zawartą w treści art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno bowiem w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Z powodów przedstawionych wyżej organ wymogom tym nie sprostał.

Sposób procedowania oraz podjęte przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcie narusza również art. 15 a także art. 138 k.p.a. Na przedstawione wyżej rozstrzygnięcie strona nie wniosła skargi, zatem konsekwencje popełnionych uchybień, nie pozostały bez wpływu na treść kolejnych, zaskarżonych skargą postanowień, jakie zapadły w przedmiotowej sprawie. Pozostają one bowiem w bezpośrednim podmiotowo i przedmiotowo związku, a wiążącym je elementem, są wniesione przez Skarżącą zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej.

I tak, postanowieniem z [...] listopada 2021r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. oddalił "zgłoszony zarzut w części dotyczącej niewydania stronie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym". Trzeba jednak zauważyć, że przepisy ustawy egzekucyjnej nie przewidują tak sformułowanego zarzutu. Organ w sentencji postanowienia nie wskazał, w zakresie jakiego zarzutu podanego w art. 33 § 2 u.p.e.a. rozstrzyga. Także w jego uzasadnieniu nie sposób odnaleźć, do jakiego konkretnie zarzutu odnosi się "część dotycząca niewydania stronie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym"’. Uprawnione zatem jest stwierdzenie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. nie wydał rozstrzygnięcia w zakresie żadnego z zarzutów, wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a., a w konsekwencji nie rozpoznał zarzutów wniesionych przez Skarżącą.

To wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji, utrzymał w mocy Inspektor Sanitarny. W uzasadnieniu, organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia podanego przez stronę art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a stwierdził, że przepis ten nie istnieje oraz, że uwzględniając omyłkę strony, należy przywołać art. 33 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że podstawą zarzutu jest określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

1. orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
2. dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,
3. przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu.

Organ odwoławczy podaną podstawę prawną wniesionego zarzutu przyjął arbitralnie, bez uzyskania jakichkolwiek wyjaśnień strony, przy czym, jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia, nie odnosi się do tego zarzutu.

Ponadto, organ odwoławczy (podobnie jak organ I instancji) nie dostrzegł, że podniesiony przez Skarżącą zarzut, istotny również z perspektywy jej argumentacji, dotyczył braku wymagalności dochodzonego obowiązku. W tym kontekście Skarżąca sytuowała podaną okoliczność niewydania stronie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym wskazując w zgłoszonych zarzutach m.in., że "organ nie przedstawił zaświadczenia o zakwalifikowaniu małoletniej do szczepień ochronnych, nie przedstawił dokumentów potwierdzających przeprowadzenie przez lekarza kwalifikującego do szczepienia badań w celu wykluczenia przeciwskazań do podania szczepionek (...). Zatem obowiązek szczepień u małoletniej jest niewymagalny". Kwestia niewydania stronie zaświadczenia, stanowiła zatem element większej całości, jaką był zarzut braku wymagalności obowiązku, sformułowany jako podstawowy we wniesionych zarzutach w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W tym też kierunku organy powinny procedować i podejmować stosowne rozstrzygnięcia, znajdujące oparcie we wskazanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy egzekucyjnej. Powinny one konkretnie i bezpośrednio nawiązywać do podniesionych przez zobowiązaną zarzutów, identyfikowanych zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. W przypadku wątpliwości co do faktycznej podstawy wniesionych zarzutów, organ powinien wezwać wnoszącego do jej sprecyzowania.

Należy przy tym również zauważyć, że jak stanowi art. 17 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (ust. 4). Zgodnie z normatywnym wzorem tego zaświadczenia określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 753) lekarz dokonujący badania zaświadcza w nim między innymi, czy stwierdzono przeciwwskazania do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego dające podstawy do odroczenia wykonania szczepienia do wskazanego przez niego dnia, względnie do długotrwałego odroczenia wykonania szczepienia, które wiąże się ze skierowaniem na konsultację specjalistyczną do poradni. Treść zaświadczenia wskazującego na istnienie przeciwskazań do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, mogła rzutować na brak wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co mogło z kolei mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na chronologię zdarzeń, jakie doprowadziły do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W pierwszej kolejności, w upomnieniu z [...] października 2019 r. wezwano Skarżącą do stawienia się u lekarza celem ustalenia indywidualnego toku obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka i poddania go tym szczepieniom w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że doręczenie nastąpiło [...] października 2019 r. Wierzyciel skierował następnie zapytanie do punktu szczepień, czy rodzice dziecka stawili się w celu uzupełnienia zaległych szczepień. W odpowiedzi z [...] marca 2021 r. wskazano, że rodzice dziecka "nie zgłosili się w celu uzupełnienia zaległych szczepień obowiązkowych". W związku z tym wierzyciel wystawił [...] maja 2021 r. tytuł wykonawczy i skierował go do organu egzekucyjnego. Z uzyskanego dopiero na tym etapie postępowania administracyjnego zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym wynika jednak, że Skarżąca stawiła się [...] listopada 2019 r. o godz. [...] na badanie, a lekarz stwierdził przeciwskazania do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego (wysypka). W znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy piśmie z [...] października 2021 r. dokonujący badania kwalifikacyjnego lekarz oświadczył, że zwolnił dziecko ze szczepienia na czas występowania objawów wysypki, zalecając wizytę po ustąpieniu przeciwskazań. Wydając zaskarżone postanowienie z [...] listopada 2021 r., organ nie rozważył i nie uwzględnił więc, że Skarżąca zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym otrzymała dopiero [...] listopada 2021r. Z jednej strony więc, z powodu nieotrzymania przez Skarżącą powyższego zaświadczenia organ odwoławczy uchylił pierwotne postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2021r. Z drugiej, nie wyjaśnia, czy ta okoliczność mogła mieć wpływ na wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co było istotne z perspektywy zarzutu wskazanego w art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Tym zasadom organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie sprostały.

Bezpośrednim skutkiem procesowym naruszenia powyższych zasad były wadliwe rozstrzygnięcia w sprawie wniesionych zarzutów, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz z art. 135 p.p.s.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ rozstrzygnie sprawę respektując stanowisko i zapatrywania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Sąd nie przesądza o zasadności podniesionych zarzutów. Natomiast, organ rozpozna zarzuty Skarżącej adekwatnie do wskazanych podstaw ich wniesienia oraz uzasadni swoje stanowisko. W sytuacjach wątpliwych, wezwie Skarżącą do sprecyzowania podstaw prawnych zgłoszonych zarzutów. W prowadzonym postępowaniu uwzględni wcześniej wskazany przez Sąd stan prawny adekwatny dla sprawy, uwzględniający wprowadzone zmiany do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ weźmie pod uwagę, że obecnie, zastosowanie zbyt uciążliwego środka nie może być procedowane w ramach rozpoznawania zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, ale jest podstawą skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, rozpoznawaną w trybie art. 54 u.p.e.a.

Po przeprowadzonym postępowaniu organ będzie miał na uwadze, że stosownie do art. 34 § 2 u.p.e.a. wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej bądź uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej w całości bądź w części i w pozostałym zakresie oddala zarzut.

W ocenie WSA w Bydgoszczy, stwierdzone naruszenia prawa, na tym etapie postępowania przedwczesnym czynią rozpoznanie wniosków Skarżącej o zwrócenie się przez Sąd z pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego oraz do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (omyłkowo powołanego w skardze jako Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) i związanego z tym zawieszenia postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.). Na zasądzone koszty składa się kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wpis od skargi uiszczony w kwocie [...]zł.