Uzasadnienie
Rada Miejska w Izbicy Kujawskiej działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz.994 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 18 ust. 3 i art. 19 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862 ze zm.), podjęła w dniu 30 października 2018 r. uchwałę w sprawie zamiaru połączenia samorządowych instytucji: Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Izbicy Kujawskiej oraz Wiejskiego Domu Kultury im. Justyny Chopinowej w Długiem.
Pismem z dnia 25 lutego 2019 r. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Izbicy Kujawskiej wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na opisaną powyżej uchwałę, w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności bądź o jego uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Izbicy Kujawskiej wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia opisanej powyżej skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Izbicy Kujawskiej z dnia 30 października 2018 r., nr XLIX/323/18 w przedmiocie połączenia dwóch samorządowych instytucji kultury. Uruchomienie, bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i pochodzi od uprawnionego podmiotu.
Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 3 § 2 pkt 4 i 5 p.p.s.a., a zatem również w stosunku do art. 50 § 1 tej ustawy (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, LEX nr 171196, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1919/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 490/09, LEX nr 517520. Przy braku wyraźnej normy w ustawie o systemie oświaty, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Jednym z warunków umożliwiających rozpoznanie niniejszej skargi jest zatem stwierdzenie istnienia po stronie skarżącej legitymacji skargowej.
Przepis art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć je do sądu administracyjnego. Niewątpliwie zakres tego unormowania zawęża krąg osób uprawnionych do złożenia skargi w stosunku do kręgu podmiotów, którym przyznano prawo wnoszenia skargo na zasadach ogólnych, przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z brzmienia art. 101 u.s.g. wynika, iż aby wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego muszą zostać spełnione trzy warunki: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Legitymację do złożenia skargi na gruncie przepisów ustawy samorządowej nabywa się zatem jedynie wtedy, gdy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu podjętą uchwałą.
Przedmiotem skargi Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Izbicy Kujawskiej jest uchwała Rady Miejskiej w Izbicy Kujawskiej z dnia 30 października 2018r. Nr XLIX/323/18 w sprawie zamiaru połączenia samorządowych instytucji: Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Izbicy Kujawskiej oraz Wiejskiego Domu Kultury im. Justyny Chopinowej w Długiem. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz.994 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 18 ust. 3 i art. 19 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862 ze zm.).
W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przytoczoną powyżej treść zaskarżonej uchwały oraz powołaną w niej podstawę prawną należy uznać, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą intencyjną, w której Rada wyraziła dopiero zamiar połączenia dwóch samorządowych instytucji kultury. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem o likwidacji instytucji kultury, a jedynie uruchamia procedurę, która w efekcie doprowadzić może do podjęcia uchwały o połączeniu instytucji kultury. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy rozważyć, czy wobec faktu, że zaskarżona uchwała ma charakter jedynie nienormatywny, intencyjny, może być przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W ocenie Sądu zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Konieczne pozostało zatem ustalenie legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, s. 69). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736).
Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). Owo naruszenie winno przy tym być wyraźne, bezpośrednie, realne i indywidualne, odnoszące się do określonej normy prawnej i konkretnego podmiotu (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, z dnia 11 stycznia 2008r., II OSK 1413/07, LEX nr 463987, w postanowieniu z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).
W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, że w dacie wnoszenia skargi zaskarżona uchwała spowodowała naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymację skargową wywodzi bowiem strona skarżąca z tego, że zaskarżona uchwała stanowi podstawę opracowanych zmian zmierzających do połączenia dwóch samorządowych instytucji kultury. Tymczasem zaskarżona uchwała-jak to już powyżej zostało podniesione- ma jedynie intencyjny charakter, wyraża dopiero zamiar połączenia instytucji kultury, ale nie przesądza jeszcze o ich połączeniu. Zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem skutku prawnego w postaci połączenia ośrodków kultury, lecz wszczyna dopiero procedurę, która do podjęcia takiej uchwały o połączeniu może, choć nie musi doprowadzić.
Należy zatem ocenić, że zaskarżona uchwała o wyłącznie intencyjnym charakterze, nie mająca normatywnego charakteru w tym znaczeniu, że nie zawiera ona norm prawnych adresowanych do strony skarżącej i tworzących dla niej określonych uprawnień lub obowiązków, nie mogła naruszyć interesu prawnego lub uprawnienia. Powyższe implikuje ustalenie, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie zatem z treścią przytoczonego powyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mógł on skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, nie ma bowiem legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g., powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony. Na marginesie jedynie odnotować należy, że rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi.
O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.