Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na Uchwałę Nr XIV/96/2019 Rady Miejskiej w Chodczu z 21 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Chodecz, który stanowi załącznik do w/w uchwały, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2019 roku, poz. 6265.
W skardze skarżący zarzucił rażące naruszenie:
- 1. Art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., zwanej dalej jako "u.s.g."), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., zwanej dalej jako "u.c.p.g.") oraz § 115, § 118, § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. - Dz. U. z 2016 roku, poz. 283) poprzez przekroczenie zakresu ustawowego i nałożenie w § 18 Regulaminu wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, który stanowi, że "Właściciele nieruchomości winni zapobiegać powstawaniu odpadów ograniczać ich ilość, a także podjąć działania mające na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów".
- 2. Art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz § 115, § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu ustawowego i nałożenie w § 19 Uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami oraz obowiązku wyprowadzania psa na smyczy poza teren nieruchomości, a psów uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu, jak również obowiązku niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta w obiektach oraz na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych.
W oparciu o powyżej przedstawione zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 18 i § 19 Regulaminu stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XIV/96/2019 Rady Miejskiej w Chodczu w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Chodecz.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową poprzez nałożenie w § 18 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku zapobiegania powstawaniu odpadów, ograniczania ich ilości, a także podejmowania działań mających na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów, a także poprzez nałożenie w § 19 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami oraz obowiązku wyprowadzania psa na smyczy poza teren nieruchomości, a psów uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu, jak również obowiązku niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta w obiektach oraz na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z uwagi na złożony przez Skarżącego wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i niesprzeciwieniu się temu żądaniu przez organ administracji, wniesiona w niniejszej sprawie skarga została wyznaczona do rozpoznania na dzień 4 sierpnia 2020r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej zwanej jako p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Skarżący zaskarżył do Sądu § 18 i § 19 załącznika do Uchwały Nr XIV/96/2019 Rady Miejskiej w Chodczu z 21 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Chodecz, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego - Kujaw.2019.6265 w dniu 27 listopada 2019r.).
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g.") w związku z art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej "u.c.p.g.") oraz po uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Włocławku. Skarga została wniesiona na podstawie art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (t. j.Dz. U. 2019, poz. 740) oraz art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Art. 147 § 1 p.p.s.a., pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Zaskarżona uchwała, po myśli art. 4 ust. 1 u.c.p.g., jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy powinny zostać ograniczone wyłącznie do zagadnień, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy oraz w art. 4 ust. 2a. Art. 4 ustawy nie daje radzie gminy prawa stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Rada gminy ma obowiązek dostosować Regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu.
Słusznie w skardze podniesiono, że z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.
Ma rację skarżący, że postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawarte w ustawie upoważniającej. Nie jest dopuszczalna jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego. Modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego jest uznawana jako rażące naruszenie prawa, powodujące nieważność aktu.
W ocenie Sądu zgodzić się należy ze Skarżącym, że § 18 Regulaminu narusza zasady techniki prawodawczej, a ponadto wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Zawarty w powyższym przepisie zapis regulaminowy jest de facto pozbawiony doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat. Rada gminy, na mocy delegacji ustawowej upoważniona została do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów i stanów pożądanych. "Powinność zapobiegania powstawaniu odpadów" i podejmowania ogólnikowo określonych działań - o jakim mowa w/w przepisie, nie jest wystarczająco sprecyzowany. Powoduje to, że ustalenie, czy w danym, konkretnym przypadku obowiązek nałożony mocą aktu prawa miejscowego został wypełniony byłoby kwestią zbyt ocenną i trudną do zweryfikowania. Zaznaczyć też trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, nakazują (zakazują) określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób zachowania, natomiast nie mogą formułować postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań.
Organ winien mieć na uwadze, że przepisy aktów prawnych powinny być tak zredagowane, aby wyrażały intencję uchwałodawcy w sposób dokładny i zrozumiały. Związane jest to z zasadą precyzji w redagowaniu przepisów prawnych, według której przepisy powinny być tak skonstruowane, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis.
Co do powyższego poglądu wypowiedział się również tut. Sąd w wyroku z 6 lutego 2019 roku w sprawie II SA/Bd 1342/18, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
Wobec uznania zatem, że § 18 załącznika do Uchwały narusza zasady techniki prawodawczej, a ponadto wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, Sąd stwierdził jego nieważność.
Skład Sądu podzielił również stanowisko Skarżącego, traktując je jako własne, że nie do zaakceptowania są sformułowania zawarte w § 19 ust. 1 Regulaminu. Po pierwsze nie wiadomo na czym miałoby polegać zapewnienie przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe "stałego i skutecznego dozoru". Jest to określenie nieostre i niedookreślone, rodzące wątpliwości interpretacyjne. Po wtóre sposób postępowania ze zwierzęciem jest przedmiotem regulacji przepisami rangi ustawowej, albowiem art. 77 Kodeksu wykroczeń, przewiduje sankcję za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, z kolei art. 10 a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, przy czym zgodnie z art. 10 a ust. 4 zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Niedopuszczalne jest zatem regulowanie powyższych kwestii w drodze uchwały.
Podobnie nieprawidłowo prawodawca w § 19 ust. 2 Regulaminu nałożył na adresatów aktu obowiązek w odniesieniu do psów - wyprowadzenia na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, czy w kagańcu. Zdaniem Sądu wskazaną regulacją organ nałożył na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji).
W ocenie Sądu generalny i bezwarunkowy obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi i w kagańcu może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Warto też podkreślić, że zagadnienie to już było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12 (dostępny na stronie htp//orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA).
Sąd podziela wyrażone tam stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu.
Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę oraz ochronę.
Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nie uwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie – a tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W konsekwencji niezbędnym było stwierdzenie nieważności w/w przepisu.
Nieprawidłowo również w § 19 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nałożono na adresatów normy obowiązek "niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Przepis ten w sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawiane przez zwierzęta domowe rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę - np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu.
Podkreślić również należy, że w udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie.
Reasumując - z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona Uchwała narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa.
Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak sentencji wyroku – działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.