Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. A. Ż. (skarżący) zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. o udzielenie pomocy społecznej na zakup leków za kwotę [...]zł, środków czystości, żywności i dopłatę do czynszu.
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta G., działając w ramach programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" przyznał świadczenie pieniężne na zakup żywności od dnia [...] listopada 2020 r. do [...] listopada 2020 r. w wysokości [...] zł.
Decyzją z tego samego dnia, nr [...], Prezydent Miasta G. przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup leków i jednocześnie odmówił pozostałej kwoty do wysokości określonej we wniosku z dnia [...] października 2020 r., oraz odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na wydatki mieszkaniowe – dopłata do czynszu, i zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup środków czystości. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści m.in. art. 39 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 – dalej "u.p.s."), organ stwierdził, że skarżący spełnia kryterium dochodowe i sytuacyjne dla przyznania wnioskowanej pomocy (miesięczny dochód skarżącego wynosi [...] zł).
W związku z powyższym w ramach uznania przyznał pomoc w wysokości [...] zł, jednak – jak wskazał organ – z uwagi na możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej oraz konieczność świadczenia pomocy wszystkim potrzebującym osobom zasadna jest odmowa pomocy w pozostałym wnioskowanym zakresie. Organ podkreślił, że skarżący otrzymuje systematyczną pomoc z ośrodka, wyszczególniając poszczególne przyznane kwoty od 2018 r. Opisał też sytuację finansową ośrodka, przedstawiając relację kwot pozostających do dyspozycji ośrodka na świadczenia pomocowe oraz liczbę rodzin korzystających z tej pomocy.
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wysokość przyznanego świadczenia uwarunkowana jest możliwościami finansowymi ośrodka i potrzebami pozostałych potrzebujących korzystających z pomocy, oraz że przyznana pomoc odpowiada dokonanej przez organ I instancji ocenie warunków towarzyszących skarżącemu. Powtórzył za organem I instancji, że skarżący objęty jest regularną pomocą społeczną w formie różnych świadczeń.
W skardze na powyższą decyzję A. Ż. zakwestionował wysokość przyznanej pomocy wskazując, że jest ona niewystarczająca. Negatywnie ocenił nadto działalność ośrodków pomocy społecznej, w tym przede wszystkim MOPR w G..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także niepodnoszonych w skardze.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 39 u.p.s. stanowi decyzję uznaniową ("może być przyznany"). W tym przypadku zatem norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia dokonanie takiego wyboru organowi administracji. Upoważnienie organu administracji publicznej do działania w trybie uznania administracyjnego wiąże się zawsze ze szczególnym obowiązkiem dokładnego zbadania i rozważenia okoliczności konkretnej, będącej przedmiotem rozpoznania przez organ sprawy. Szczególnie kształtuje się przy tym zakres kontroli legalności decyzji administracyjnych sprawowany przez sądy administracyjne.
Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też powodu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 502).
Sąd kontrolując legalność uznaniowej decyzji administracyjnej ma więc obowiązek ocenić przede wszystkim to, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego.
W ocenie Sądu organy obu instancji nie sprostały powyższym wymogom, naruszając art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący zwrócił się do organu I instancji o przyznanie pomocy społecznej na zakup leków, środków czystości, żywności, oraz o przyznanie dopłaty do czynszu. Jedynie jednak w przypadku leków określił potrzebę na kwotę [...]zł. Skoro postępowanie w przedmiocie zasiłku celowego wymaga dokładnego zbadania sytuacji życiowej wnioskodawcy w celu późniejszego zważenia – wobec zgłoszonych potrzeb i możliwości organu pomocowego – samej konieczności przyznania pomocy i jej wymiaru, to okolicznością zasadniczą będzie przede wszystkim rozpoznanie woli wnioskodawcy co do tego, jakiej pomocy (jak wysokiej) się on domaga. Mając to na uwadze w ocenie Sądu dodatkowych wyjaśnień ze strony interesanta wymagało, jaką kwotę uważa on za konieczną dla zaspokojenia jego niezbędnej potrzeby życiowej w zakresie środków czystości, dopłaty do czynszu i żywności (w tym zakresie organ rozstrzygnął jednak osobną decyzją, o czym niżej).
Organ nie może domniemywać, jakiej pomocy domaga się skarżący, w zależności bowiem od indywidualnej sytuacji wnioskodawcy różne kwoty będą w stanie zaspokoić w różnym stopniu daną potrzebę, a to wziąć z kolei należy pod uwagę w procesie miarkowania przyznawanej pomocy względem rzeczywistych możliwości finansowych i sytuacyjnych (ilości rodzin potrzebujących "obsługiwanych" przez ośrodek) organu. Organy nie skomentowały tego, czy wnioskowaną pomoc należy przyznać skarżącemu – z uwagi na jego rzeczywiste potrzeby miarkowane możliwościami organu – w wymiarze np. połowy pomocy wnioskowanej. W rozpoznawanej sprawie organ nie mogły tego zrobić, nie poznały bowiem kwot podporządkowanych poszczególnym celom (poza dopłatą do leków).
Zauważyć należy, że ocena powyższa odnosi się również do kwestii przyznanej pomocy na zakup żywności, załatwionej jednak odrębnym rozstrzygnięciem. Niniejsze postępowanie nie dotyczy zatem legalności rozstrzygnięcia wniosku w zakresie pomocy na zakup żywności. Wniosek w tej części załatwiono decyzją nr [...], którą organ przyznał skarżącemu pomoc w ramach rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" – w kwocie [...]zł na zakup żywności. Zauważyć należy, że objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 -2023 (M. P. z 2018 r. poz. 1007), realizowana jest trybie przewidzianym w przepisach u.p.s. i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 tej ustawy. Decyzja powyższa korzysta z właściwego sobie trybu zaskarżenia i jej prawidłowość nie jest tutaj badana.
Co się tyczy pomocy przyznanej na zakup leków to stwierdzić należy, że z uzasadnień decyzji obu instancji nie wynika, by w sposób odpowiadający wymogom postępowania dowodowego właściwym decyzji uznaniowej ustalono sytuację zdrowotną skarżącego w kontekście jego potrzeb finansowych odnośnie koniecznych leków. Do wniosku skarżący dołączył rachunek za leki na kwotę [...]zł, i taką też wartość podał jako tę, o którą się ubiega. Mając na uwadze treść rozstrzygnięcia pierwszej instancji ("odmowa pozostałej kwoty do wysokości określonej we wniosku") na próżno szukać w uzasadnieniu ustaleń, czy kwota [...]zł wobec wnioskowanych [...] zł wypełni zgłoszoną niezbędną, potrzebę, ewentualnie w jakim zakresie. Organy nie wzięły pod uwagę specyfiki sytuacji zdrowotnej skarżącego, jakich leków wymaga leczenie obciążających skarżącego chorób i jaką niezbędną kwotę należy przeznaczyć (co wymaga podkreślenia – doraźnie) na ich zakup, również w zależności od tego, jakie są to choroby.
Zachodzi w związku z tym wątpliwość, czy w indywidualnej sytuacji skarżącego przyznana kwota spełni w tym zakresie niezbędną potrzebę (a więc potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia i zdrowia) i czy nie byłoby uzasadnione przyznanie pomocy na ten cel w wymiarze większym. Nie są znane przede wszystkim przesłanki, na podstawie których organ uznał, że w istocie kwota [...]zł na zakup leków jest kwotą uzasadnioną (wobec możliwości finansowych organu w relacji do stanu zdrowia wnioskodawcy).
Podobnego charakteru naruszenie zasad postępowania wyjaśniającego i jego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji Sąd stwierdził w zakresie zgłoszonej potrzeby uzyskania pomocy na dopłatę do okresowych kosztów mieszkania. Rozstrzygnięcie odmowne nie zostało uzasadnione tym, jak kształtują się koszty obciążające skarżącego w tym zakresie (ile wynosi czynsz, opłata za media). Organy wyjaśniły jedynie, że skarżący otrzymuje już w ramach pomocy dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł oraz dodatek energetyczny w wysokości [...] zł, co stanowi jego miesięczny dochód. Odmowa przyznania zasiłku celowego w zakresie dopłaty do czynszu pozostaje zatem całkowicie nieuzasadniona – zaniechano ustalenia podstawowych okoliczności faktycznych pozwalających porównać rzeczywistą potrzebę skarżącego w tym zakresie z możliwościami organu pomocowego.
W kontekście zawartych w uzasadnieniach decyzji wyjaśnień co do puli środków, jaką organ pomocowy dysponuje na cele związane ze świadczeniami pieniężnymi w ramach pomocy społecznej, zauważyć należy, że przywołane dane kwotowe dotyczą środków przeznaczonych na zasiłki okresowe. Tymczasem sprawa dotyczy zasiłku celowego – a więc - w przeciwieństwie do zasiłku okresowego - świadczenia fakultatywnego i doraźnego, obsługiwanego (zgodnie z treścią uzasadnienia I instancji) środkami odrębnymi od tych przeznaczonych na zasiłki okresowe. Sąd zgadza się poglądem, że organ nie ma obowiązku wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej, czy też ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2238/19, i cytowany tam wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2762/16, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jeżeli już jednak argumentacja taka znajduje się w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, winna ona być relewantna, tj. winna odpowiadać przedmiotowi postępowania i wyjaśniać sytuację finansową organu względem wypłaty danego świadczenia, a nie świadczeń pomocowych w ogóle. Jak poza tym zauważył NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2310/20 (dostępny jw.) ograniczone możliwości pomocowe organu stanowią fakt powszechnie znany, co jednak nie oznacza, że takie stwierdzenie może stanowić rdzeń uznaniowej decyzji organu administracji, która w istocie jest w tym przypadku w części decyzją odmowną. Trzeba mieć także na uwadze, że w istocie organ nie uzasadnił odmowy przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości w jakikolwiek inny sposób niż wyłącznie w oparciu o konieczność uwzględniania potrzeb wszystkich uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej, zresztą w nawiązaniu do środków na zasiłki okresowe, co nie stanowi bezpośredniego wyjaśnienia odmowy uwzględnienia żądania wnioskodawcy w całości, na tle realiów tej sprawy.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie uzasadniły rozstrzygnięcia sprawy zindywidualizowanymi przesłankami tej sprawie właściwymi. Organy - wydając swoje rozstrzygnięcia - nie sprecyzowały kryteriów którymi się kierowały miarkując przyznany zasiłek na zakup leków do kwoty [...]zł i odmawiając w całości zasiłku na pozostałe wskazane we wniosku cele. W konsekwencji decyzje obu instancji wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Podkreślić trzeba, że Sąd nie przesądza, że stanowisko organów jest wadliwe, ale wskazuje, że nie poddaje się ono kontroli sądowoadministracyjnej.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono, jak sentencji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Wyjaśni przede wszystkim, na czym opiera swoje rozstrzygnięcie poprzez konkretne wskazanie i wyjaśnienie kryteriów, jakimi kierowano się przy ustalaniu kwoty zasiłku (bądź jego odmowy) w tej indywidualnej sprawie.