Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Wójt Gminy Z. odmówił E. K. (skarżącej) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na jej matkę J. K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...], wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] listopada 2016 r. Przytoczywszy treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 – dalej "u.ś.r."), wskazał, że ww. orzeczenie nie określa, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej, a jedynie, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...] sierpnia 2016 r. Organ stwierdził wobec tego, że brak jest w sprawie spełnienia warunku określonego w obowiązującym art. 17 ust. 1b u.ś.r. – tj. powstania niepełnosprawności nie później niż do ukończenia 18. roku życia (art. 17 ust. 1 b pkt 1), względnie 25. roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 2).
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, w którym zarzucono błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyznał rację skarżącej co do interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W jego ocenie jednak przeszkodę dla przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi pozostawanie niepełnosprawnej w związku z małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia osobie niebędącej małżonkiem niepełnosprawnego, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - małżonek niepełnosprawnej nie legitymuje się kwalifikowanym dokumentem wskazującym na brak możliwości sprawowania przezeń opieki nad matką skarżącej.
W skardze na powyższą decyzję E. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz naruszenie art. 7, 77 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "k.p.a."). Wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że sam fakt pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności nie eliminuje innych osób bliskich w prawie do uzyskania świadczenia.
W ocenie skarżącej chodzi tu o sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie takiej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Taka zaś sytuacja, jak podniosła, występuje w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej wskazuje na to zebrany materiał dowodowy, a do czego nie odniósł się dostatecznie organ odwoławczy i nie uzupełnił w tym zakresie postępowania wyjaśniającego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W jego ocenie w rozpatrywanym przypadku nie ma żadnych podstaw do odstąpienia od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Wskazał, że małżonek niepełnosprawnej ma możliwości i instrumenty, by zweryfikować stan swojego zdrowia, ale przed właściwymi, powołanymi do tego organami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło uznanie przez organ II instancji, że córka (skarżąca) osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, w sytuacji, gdy matka pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca kwestionuje stanowisko organu podnosząc, że mąż niepełnosprawnej matki, ze względu na swój stan zdrowia oraz sytuację materialną, nie jest w stanie samodzielnie wykonywać opieki nad żoną (matką skarżącej), zaś jego sytuacja materialna nie pozwala mu na pokrycie kosztów sprawowania tej opieki przez inną osobę. Zarzuciła nadto, że organ odwoławczy nie dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych dotyczących ww. okoliczności.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] sierpnia 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką J. K. (k. 18 akt adm.). Do wniosku załączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], stwierdzające, że J. K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ma charakter stały, a niepełnosprawna wymaga stałej opieki z powodu niezdolności do samodzielnej egzystencji (k. 23 akt adm.). Do wniosku dołączono też dokumenty, z których wynika, że niepełnosprawna pozostaje w związku z małżeńskim, (oświadczenie skarżącej z [...] sierpnia 2019 r. – k. 19 akt adm., załącznik nr 1 do świadczenia. – k. 21 akt adm.). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się ponadto kserokopia orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], wydanego w sprawie Z. K. (męża niepełnosprawnej), zgodnie z którym jest on częściowo niezdolny do pracy do [...] lipca 2020 r. (k. 25 akt adm.).
Zgodnie z art. 17 ust. ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z kolei art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jednocześnie w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, przewidując m.in., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne na osobę wymagającą opieki i pozostającą w związku małżeńskim tylko w sytuacji, jeżeli małżonek osoby niepełnosprawnej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych, co oznacza brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.
W kontekście treści omawianej regulacji, nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.
Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej K.r.o.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 K.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego.
Przepis art. 130 K.r.o. wskazuje natomiast, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.
Skutki zawarcia małżeństwa, obejmują więc wzajemną alimentację małżonków, nawet po jego rozwiązaniu. Podnoszona przez skarżącą okoliczność sprawowania opieki nad matką, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 K.r.o. ciążących na jej mężu, a ojcu strony.
Z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jest to oczywiste, skoro ani organ ani sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy.
Prezentowany pogląd, dotyczący przedstawionej powyżej wykładni art. 17 ust. 1, ust 1a, i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12 (pub. w.w.w.orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.
Odnosząc się do zarzutów skargi, należało uznać – biorąc pod uwagę powyższe wywody - że organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, u.ś.r.
Organ odwoławczy wbrew zarzutom skargi, nie naruszył też przepisów prawa procesowego w postaci art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a.
Skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie podnosiła, że małżonek jej matki nie jest w stanie zadośćuczynić spoczywającemu na nim obowiązkowi opieki lub alimentacji małżonki. Nie wskazano w szczególności jakichkolwiek okoliczności wyłączających ww. obowiązki, w tym dotyczące szczególnej sytuacji życiowej lub zdrowotnej. W konsekwencji powyższego, nie można uznać, że organ winien wykazywać z urzędu inicjatywę dowodową, by powyższe nadzwyczajne ewentualne okoliczności wyszukiwać.
Mając na uwadze powyższe, skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu na podst. art. 151 p.p.s.a.