Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 23 lutego 2012 r., nr RGK.0007.15.2012, Rada Gminy Białe Błota ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Gminy Białe Błota.
Prokurator Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Południe zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w zakresie jej § 2 ust.
2. Zarzucił rażące naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 5 w zw. art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 – dalej "u.d.p.") poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 2 ust. 2 uchwały (w skardze błędnie "art. 2 § 2") zawarto regulację wysokości stawki opłaty rocznej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w związku z umieszczeniem urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym, pomijając przy tym ustalenie, że za zajęcie pasa drogowego na okres krótszy niż rok opłata jest pobierana proporcjonalnie do liczny dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 uchwały i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie podziela stanowiska Przewodniczącego Rady Gminy Białe Błota – wyrażonego w odpowiedzi na pismo Prokuratora sugerujące usunięcie dostrzeżonej nieprawidłowości – jakoby umieszczenie przepisu, iż zajęcie pasa drogowego za okres krótszy niż rok skutkuje naliczeniem proporcjonalnie pomniejszonej, stanowiło o ponownym unormowaniu kwestii regulowanej już przepisem ustawowym (art. 40 ust. 8 u.d.p.) i wprowadzało dezinformację w kontekście treści uchwały. Prokurator podniósł, że brak przedmiotowego uszczegółowienia przepisu uchwały wskazuje, iż omawiana opłata ma wyłącznie wymiar roczny, bez możliwości stosunkowego jej ustalenia, co jest niezgodne z przepisem ustawowym.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Białe Błota wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wskazywane przez Prokuratora uzupełnienie treści uchwały stanowiłoby normatywne powtórzenie treści przepisu aktu wyższego rzędu. Byłoby to w ocenie organu sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej i miałoby skutek dezinformujący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej "u.s.g") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała, by jej przepisy naruszały - a tym bardziej naruszały w sposób istotny - prawo ustrojowe ani materialne, lub by proces jej podejmowania był sprzeczny z przepisami proceduralnymi.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podejmowania (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z nim organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.
Zakwestionowany przez prokuratora § 2 ust. 2 uchwały stanowi, że za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, w celu o którym mowa w § 1 pkt 2 (w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – przyp. Sądu) ustala się roczne stawki w następującej wysokości:
- 1) za zajęcie pobocza, chodnika, placu, ścieżki rowerowej oraz jezdni do 20% szerokości - 35 zł;
- 2) za zajęcie jezdni powyżej 20% szerokości do 50% szerokości - 37 zł;
- 3) za zajęcie jezdni przekraczające 50% szerokości - 40 zł;
- 4) pozostałych elementów pasa drogowego, poza wymienionymi w pkt 1-3 - 35 zł.
Prokurator kwestionuje prawidłowość powyższego przepisu w zakresie, w jakim mowa w nim o ustaleniu rocznych stawek w danych wysokościach, bez uszczegółowienia, że zajęcie pasa drogowego na okres krótszy niż rok skutkuje przeliczeniem opłaty stosownie do ilości dni zajęcia.
Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Z powyższego wynika, że w ustawodawca przewidział obowiązek miarkowania wysokości opłaty w zależności od tego, przez ile dni trwać będzie umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
W kontekście argumentacji skargi wyjaśnić należy, że jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa jest ta wynikająca z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej "rozporządzenie"). W myśl powołanej reguły w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobne unormowania wynikają z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle których w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Nie ma przy tym znaczenia, czy powtórzenie ma formę niedosłowną, czy jest wierną kopią regulacji ustawowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 5/16, dostępny jw.). Narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1152/19, dostępny jw.). Skutkuje to stwierdzeniem nieważności również § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały.
Zasadniczy zarzut skargi, a jednocześnie jej postulat, by w treści uchwały organu rady gminy podejmowanej na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. koniecznym było doprecyzowanie, że za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, nie znajduje uzasadnienia. Regulacja taka powielałaby treść przepisu ustawy, co mogłoby być zidentyfikowane jako istotne naruszenie opisanej w poprzednim akapicie zasady techniki prawodawczej.
Sąd nie podziela też argumentacji skarżącego, jakoby brak przedmiotowego elementu normy aktu prawa miejscowego działał dezinformująco i rodził sugestię, że opłata zawsze ustalana jest w wymiarze rocznym. Uchwała precyzyjnie mówi tylko o tym, jaką wysokość mają stawki roczne za zajęcie 1m2 pasa drogowego, co zgodne i spójne jest z delegacją ustawową wąsko określoną w art. 40 ust. 8 u.d.p. Zasady ustalania i pobierania opłat uregulowane zostały w art. 40 u.d.p. i przepisy aktu prawa miejscowego podejmowanego na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. nie powinny się w tym przedmiocie wypowiadać.
Reasumując - rozstrzygnięcie o sposobie pobierania opłaty w sytuacji, kiedy zajęcie pasa drogowego trwa krócej niż rok, zawarte jest już w przepisie art. 40 ust. 5 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. nie zawiera upoważnienia rady gminy do sposobu obliczania czy pobierania opłat, a jedynie do określenia wysokości opłat. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że każde wyjście organu poza delegację ustawową - ustalenie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych - stanowi przekroczenie kompetencji wynikających z art. 40 ust. 8 u.d.p. (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Sz 607/15, dostępny jw.).
Z powyższych względów prawidłowo w zaskarżonym akcie prawodawca lokalny powstrzymał się od regulowania tego, co reguluje już ustawodawca w przepisach u.d.p.
Skargę, jako niezasadną, należało zatem oddalić, co uczyniono na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
J. Bortkiewicz G. Saniewski M. Pawełczak