Uzasadnienie
II SA/Bd 317/20
Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] Wójt Gminy [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt. 4, art. 20, art.23, art.24 ust.4, art. 25 i art.26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), orzekł o odmowie przyznania K. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią J. J..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że J. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] 2010r. co oznacza, że niepełnosprawność J. J. powstała po ukończeniu 25 roku życia. Wobec powyższego stwierdzono, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto orzekający organ zwrócił uwagę, że osoba wymagająca opieki posiada spokrewnionego w pierwszym stopniu syna, co wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W odwołaniu od tej decyzji K. G. zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- 1. Błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust lb pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77§ 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez wnuczkę dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.
Wskazując na powyższe zarzuty K. G. wniosła o uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] i bezpośrednie przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła m.in., że wynik zaskarżonej decyzji oparty jest wyłącznie na wykładni literalnej zastosowanych w sprawie przepisów, z pominięciem wykładni funkcjonalnej. Podkreśliła, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Ponadto, powołując się na wyroki sądów administracyjnych oraz wyroki TK wskazała w szczególności, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej Zaznaczyła przy tym, że jest jedyną osobą w rodzinie, która wyraziła wolę podjęcia się opieki całodobowej nad babcią i wskazała na fakt niemożności sprawowania opieki nad babcią przez jej syna J. J..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2021 r., znak: [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w przedmiotowej sprawie argument organu I instancji pomijający utratę konstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności – jest wadliwy i nie może uzasadniać odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak, organ odwoławczy zaznaczył, że nie mógł uwzględnić odwołania z uwagi na brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z akt sprawy wynika bowiem, że J. J. posiada syna [...], zobowiązanego w pierwszej kolejności do alimentacji matki, który nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności.
Ponadto organ podniósł, że w sprawie nie występują okoliczności zwalniające J. J. z obowiązku alimentacyjnego poprzez możliwość bezpośredniego sprawowania przez niego opieki nad matką, jak i możliwość zapewnienia tej opieki przez dostarczenie środków finansowych umożliwiających zapewnienie odpowiedniej opieki przez osoby trzecie.
Zdaniem Kolegium, Skarżąca musi spełnić ustawowe przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jako osobie nie spokrewnionej z babcią w pierwszym stopniu, lecz należącej do osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem babci jako krewnemu w linii prostej, na podstawie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że nie zachodzą podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż obowiązek sprawowania opieki nad J. J. spoczywa w pierwszej kolejności na jej synu.
W skardze do Sądu K. G. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) Naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym wobec babci J. J..
- b) Dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. la pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma syna nielegitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów tej opieki nad matką nie sprawuje.
2.Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez Skarżącą w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada bliższego zstępnego nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia, czy wymienione osoby mogą sprawować opiekę nad matką - co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.- dalej jako: u.ś.r.).
Zgodnie z przepisem, art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1).
W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było to, czy skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, tj. czy skarżąca jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako k.r.o.). Wyjaśnić w związku z tym należy, że zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2).
Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Badając, czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 1 a powołanej ustawy, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wskazać należy w tym miejscu, że- jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych- przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienione w art. 17 ust. 1a cyt. ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym – tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Z ustaleń organu dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną babcią – J. J.. Istotne jest jednak, że wspomniana J. J. ma syna J. J. zobowiązanego w pierwszej kolejności do alimentacji. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji ustalenia, że syn J. J. nie jest w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Jak przy tym słusznie podkreślał organ odwoławczy, nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowanie przez niego opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także o brak możliwości dostarczenie przez niego środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia jej odpowiedniej opieki przez inne osoby.
Jak wynika z akt administracyjnych, wśród okoliczności, które miały świadczyć o tym, że syn J. J. nie jest w stanie sprostać obowiązkowi alimentacyjnemu wobec niepełnosprawnej matki strona wskazywała stan jego zdrowia oraz fakt zamieszkiwanie w odległości ok.200km od matki.
Odnosząc się do powyższego zgodzić się należy z organem odwoławczym, że podnoszone przez skarżącą okoliczności nie uzasadniają przyznania świadczenia skarżącej, jako wnuczce osoby wymagającej opieki, mimo że żyje syn tejże osoby wymagającej opieki, jest on pełnoletni i nie jest on osobą niepełnosprawną.
Zatem zgodzić należy się z organami obu instancji, że skarżąca nie spełniała przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkujących możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią z uwagi na fakt, że nie obciąża jej obowiązek alimentacyjny względem babci.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że ocena, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia powinna być rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności albowiem ani organ administracji, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Z kolei fakt zamieszkiwania przez syna J. J. w odległości ok.200km. stanowi w ocenie Sądu okoliczność zależną od woli osoby zobowiązanej do alimentacji opieki i jako takie nie mogą skutkować wyłączeniem stosowania art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca nie wykazała też, żeby zachodziły inne przesłanki do uznania syna J. J. za osobę obiektywnie wykluczoną z kręgu zobowiązanych do sprawowania opieki nad swoją matką (w tym z uwagi na stan zdrowia).
Dodać należy, że jakkolwiek zrozumiała jest obiektywnie trudna sytuacji życiowa skarżącej i jej babci jako osoby wymagającej opieki, to trzeba podkreślić, że organy administracji rozstrzygając niniejszą sprawę były ograniczone ściśle ustalonymi kryteriami ustawowymi i nie działały w ramach uznania administracyjnego. Nie mogły zatem kierować się zasadami współżycia społecznego, czy słuszności. Wpływu na rozstrzygnięcie nie mogło mieć tym samym to, że skarżąca od dłuższego czasu sprawuje faktyczną opiekę nad babcią i że czyni to w sposób należyty.
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm prawa procesowego, organy administracyjne przeprowadziły bowiem prawidłowo postępowanie administracyjne, dopełniając wymogów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakazują dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Prawidłowo uzasadniono także podjęte rozstrzygnięcie, nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.