Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. M. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji [...] Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2022 r. na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją Burmistrz K. odmówił przyznania Skarżącej dodatku węglowego z tego względu, że występowała ona już w składzie rodziny, dla której przyznany został ten dodatek.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie dodatku. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że co prawda była wymieniona w składzie rodziny we wniosku, który składał syn, lecz odbyło się to bez jej wiedzy i zgody. Ponadto podniosła, że od lat prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, ma osobne wejście i oddzielny lokal. Na moment składania wniosku przez syna nie miała też prawnej możliwości złożenia oddzielnego wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując wniesione odwołanie, wskazało, że [...] listopada 2022 r. Skarżąca złożyła do organu pierwszej instancji wniosek o wypłatę dodatku węglowego, podając, że głównym źródłem ogrzewania budynku, w którym zamieszkuje, jest kocioł na paliwo stałe, a jej wieloosobowe gospodarstwo domowe znajduje się w budynku wielorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania. Z oświadczenia Skarżącej złożonego 15 grudnia 2022 r. wynika, że nie zostały podjęte żadne kroki formalne do ustalenia odrębnego adresu z uwagi na zbyt wysokie koszty podzielenia nieruchomości.
W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym przysługuje on osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
W art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym określono, że przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się:
- 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
- 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
W wyniku nowelizacji ustawy o dodatku węglowym od 3 listopada 2022 r. zaczęły obowiązywać przepisy art. 2 ust. 3c i 3d, które stanowią, że w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nic jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Natomiast ust. 3d przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nic było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.
W art. 2 ust. 6 ustawy o dodatku węglowym ustawodawca przewidział, że na potrzeby składania wniosków o wypłatę dodatku węglowego przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego.
Abstrahując od kwestii ustaleń dotyczących samego prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych, odrębności lokali, czy też wykorzystywania przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania, to w ocenie Kolegium brak jest możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia już z uwagi na to, że nie został wykazany ustawowy warunek braku możliwości ustalenia w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem w odrębnych lokalach. Możliwość skorzystania ze znowelizowanych przepisów ustawy uwarunkowana bowiem została wykazaniem czynnego udziału strony, która winna wykazać, że w terminie do 30 listopada 2022 r., pomimo podjęcia realnych starań o ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla lokalu, w którym zamieszkuje, nie było to możliwe z obiektywnych przyczyn. W okolicznościach sprawy żadne działania w tym kierunku nie zostały zainicjowane.
Ponadto, przeprowadzanie wywiadu środowiskowego, celem ustalenia wskazanych w art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym okoliczności (a więc ustalenia zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywania przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania) powinno nastąpić dopiero, gdy strona wykaże się przed organem konkretną aktywnością i to przed 30 listopada 2022 r. ukierunkowaną na ustalenie odrębnego adresu. Ten warunek na gruncie rozpoznawanej sprawy nic został spełniony.
Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 3c i 3d nowelizacji ustawy o dodatku węglowym. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II i I instancji.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca odwołała się do swojego stanowiska zawartego w odwołaniu, gdzie wskazała, że nie podjęła kroków formalnych w celu podziału adresu, ponieważ z uzyskanej informacji dowiedziała się, że jest to proces kosztowny i długotrwały. Tak jak zostało to ustalone przez organ I instancji, prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe oraz zajmuje oddzielne lokale, w tym kuchnię i łazienkę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 2 ustawy o dodatku węglowym:
"1. Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
- 2. Przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się:
- 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
- 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
3a. W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
3b. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
3c. W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
3d. W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.
3e. W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu.
4. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego wieloosobowego złożyła więcej niż jedna osoba, dodatek ten przyznawany jest wnioskodawcy, który złożył taki wniosek jako pierwszy. (...)".
Z treści cyt. przepisów wynika, że, wbrew twierdzeniom SKO, w żadnym aspekcie ustawodawca nie uzależnia udzielenia wsparcia w zakupie paliwa stałego do ogrzewania mieszkań od złożenia wniosku o nadanie dodatkowego lub nowego numeru porządkowego. Brak złożenia wniosku o nadanie dodatkowego lub nowego numeru porządkowego dla nieruchomości pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, wyrazić należy pogląd, że organ bezprawnie uzależnił przyznanie wsparcia Skarżącej od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę.
W przedmiotowej sprawie Skarżąca mogła się dowiedzieć o konieczności złożenia wniosku o ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych dopiero z treści decyzji organu II instancji, która została wydana [...] stycznia 2023 r., tj. po upływie terminu wynikającego z ustawy o dodatku węglowym (30 listopada 2022 r.). Organy administracji na żadnym etapie postępowania nie pouczyły Skarżącej o "wymogu" złożenia wniosku o nadanie nowego numeru porządkowego razem z wnioskiem o dodatek węglowy (vide treść urzędowego wniosku o wypłatę dodatku węglowego). Zgodnie z art. 79a § 1 kpa, "W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się". Z akt sprawy wnika, że Burmistrz nie wywiązał się z obowiązków wynikających z ww. przepisu. W pouczeniu z [...] grudnia 2022 r. przytoczone są jedynie mające zastosowanie przepisy ustawy o dodatku węglowym, bez ich dokładniejszego omówienia. Przede wszystkim jednak organ I instancji wskazał wprost, że dodatek węglowy nie będzie mógł być wypłacony Skarżącej z tego powodu, że została ona ujęta jako osoba wchodząca w skład innego gospodarstwa domowego.
Podkreślenia przy tym wymaga, że Skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku [...] listopada 2022 r., a więc miała jedynie dwa dni na ustalenie odrębnego adresu, co, biorąc pod uwagę, że organ ma 30 dni na załatwienie takiej sprawy, czyniło niemożliwym zadośćuczynienie przez nią obowiązkowi wynikającemu z treści art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym. Przyjąć zatem należy, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Jeszcze raz podkreślić należy, że z treści ustawy w żaden sposób nie wynika, iż w tym terminie strona jest zobowiązana złożyć wniosek w tym zakresie, lecz konieczne jest ustalenie jedynie, że nie było możliwe do tego dnia ustalenie odrębnego adresu.
Kwestionowane skargą rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem innych przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy że w art. 7 kpa ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 kpa wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustanowiona w art. 80 kpa zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 kpa.
Wskazać nadto trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 kpa organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Należy także wziąć pod uwagę zasadę informowania stron określoną w art. 9 kpa. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W badanej sprawie, zdaniem Sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych.
W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 18.05.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.