Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 123 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie utwardzenia i podwyższenia podwórza, o które wniesiono pismem z dnia [...] września 2015 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] września 2015 r. J. F. (dalej określany jako skarżący) wniósł "o wszczęcie przez organ stosownych postępowań administracyjnych i zawiadomienie o ich wszczęciu lub odmowie ich wszczęcia pełnomocnika strony w trybie art. 61 i 61a w związku z art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego." Po doprecyzowaniu żądań ustalono, że jedno z żądań dotyczyło utwardzenia i podwyższenia podwórza.
Organ wskazał, że [...].01.2015 r. dokonano kontroli, podczas której stwierdzono, że właściciel sąsiedniej posesji wykorzystał gruz pochodzący z rozbiórki do utwardzenia terenu i zasypania kolein. Dotychczasowy spadek terenu został zachowany.
Organ I instancji ocenił, że gruz nie jest materiałem budowlanym i wykonane utwardzenie nie podlega ustawie z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej powoływana jako P.b.), z czego dalej wynika, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego.
Na skutek zażalenia złożonego przez skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...] (dalej WINB), na podstawie art. 61a § 1, art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu WINB podał, że pismem z dnia [...].02.2015r., skarżący został poinformowany m.in., iż w dniu [...].01.2015r. została przeprowadzona kontrola robót budowlanych wykonanych przez K. K. na posesji w K. nr [...], gm. S.. "Kontrola ta potwierdziła wykonanie robót rozbiórkowych budynku mieszkalnego i remontowych budynków gospodarczych, magazynowych i mieszkalnego na drugiej posesji." Ww. przedstawił kopię skutecznie przyjętego zgłoszenia robót z dnia [...].04.2013r. do Wydziału Administracji Architektoniczno - Budowlanej Starostwa Powiatowego w M.. Zgłoszenie to dotyczyło rozbiórki budynku mieszkalnego oraz robót remontowych.
Kolejne oględziny organ I instancji przeprowadził w dniu [...].07.2015r., podczas których ustalono m.in., że K. K. zobowiązał się do obniżenia terenu i wykonania w osi podwórza dodatkowego drenażu.
WINB wskazał, że w dniu [...].10.2015r. odbyły się oględziny w sprawie dokonanych rozbiórek obiektów budowlanych, podczas których stwierdzono, że "właściciel dokonał rozbiórki dwóch budynków gospodarczych i zasieku gospodarczego, nie dokonał zgłoszenia robót rozbiórkowych w Wydziale AB Starostwa M.; za niedopełnienie obowiązku inwestor został ukarany mandatem karnym; teren po rozbiórce został uporządkowany."
W uzasadnieniu WINB zauważył, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Ponadto ww. roboty nie znajdują się w katalogu zawartym w art. 30 ww. ustawy, na których realizację jest wymagane dokonanie wcześniejszego zgłoszenia zamiaru ich wykonywania.
Zdaniem WINB przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych, nie ogranicza celów jakim ma służyć utwardzenie i jakie ma być przeznaczenie utwardzonego gruntu, nie wynika z niego również na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu. Utwardzenie jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli zdefiniowanej w art. 3 pkt 3 P.b.
W ocenie WINB utwardzeniem będą prace, przy których wykorzystuje się wyroby budowlane np. ułożenie kostki brukowej, płyt betonowych, wysypanie kruszywa, wylanie płyty betonowej na działce budowlanej. Natomiast gruz betonowy, ceglany czy przekruszony materiał kamienny jest odpadem budowlanym, a nie wyrobem budowlanym, którym w myśl przepisów ustawy z dnia 16.04.2004r. o wyrobach budowlanych poprzez odesłanie do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 09.03.2011r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych jest każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Zatem usypany na działce gruz nie spełnia kryteriów wyrobu budowlanego z uwagi na swój odpadowy charakter.
Tym samym wykonane roboty ziemne, nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni określonego gruntu. Nadal pozostanie to jednakże wzmocnienie wyłącznie fizyczne nie przejawiające technicznego charakteru i w konsekwencji nie podlegające reglamentacji ustawy Prawo budowlane, przez co przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia.
WINB wyjaśnił, że również nie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane utwardzenie na gruncie rolnym, gdy właściciel gruntu - osoba fizyczna utwardza i podnosi teren odpadami (gruzem) bez uprzedniego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, to wówczas wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta) może nakazać mu usunięcie tych odpadów w trybie art. 34 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 701 ze zm.).
Zatem według WINB rzeczone utwardzenie terenu nie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane, co oznacza, iż brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania - wszczęcia postępowania w trybie administracyjnym przez organ nadzoru budowlanego I instancji.
Zdaniem WINB postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter proceduralny. W tym zakresie, organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem żądania, co oznacza, że nie może formułować wniosków i ocen jego dotyczących, a w szczególności dokonywać oceny postępowania o charakterze wyjaśniającym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a postanowienie wydane na podstawie cyt. przepisu jest wyłącznie aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Skargę na powyższe postanowienie złożył skarżący zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. poprzez przyjęcie przez organ a quem, że prace wykonane przez K. K. w postaci utwardzenia powierzchni należącej do niego działki nie wymagały zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego, podczas gdy w chwili ich wykonania roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki budowlanej podlegały obowiązkowi zgłoszenia;
ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie P.b. oraz niektórych innych ustaw poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że utwardzenie powierzchni działki rolnej przez K. K. nie wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy katalog zwolnionych z powyższego obowiązku robót nie wymienia robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działki rolnej;
art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1,2 i 3 oraz art. 51 ust. 5 P.b. w zw. art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie P.b. oraz niektórych innych ustaw poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że nie istnieje materialna podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy wykonanie robót budowlanych bez zgłoszenia czy też pozwolenia budowlanego, niezgodnie z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, stanowiących zagrożenie da bezpieczeństwa mienia, stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania nakazującego wstrzymanie wykonania robót, nałożenia odpowiednich obowiązków na inwestora, a w razie ich niewykonania wydanie decyzji nakazującej zaniechanie wykonywania dalszych robót bądź przywrócenia stanu poprzedniego;
§ 2 wraz z załącznikiem rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku odpadów poza urządzeniami i instalacjami poprzez niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i przyjęcie, że gruz nie może być wykorzystywany do utwardzania dróg i placów, podczas gdy przywołane wyżej przepisy zezwalają na wykorzystanie gruzu do utwardzania powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny;
- e) § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza urządzeniami i instalacjami wraz z załącznikiem poprzez jego niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i przyjęcie, że gruz nie może być wykorzystywany do utwardzania dróg i placów, podczas gdy przywołane wyżej przepisy zezwalają na wykorzystanie gruzu do utwardzania powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny;
- 2) naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:
art. 28 K.p.a. w zw. z art. 233 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego i nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia i podwyższenia podwórza na sąsiadującej z jego nieruchomością działce, podczas gdy wykonane na sąsiedniej działce prace budowlane utrudniły odpływ wód opadowych, które zalewają działkę skarżącego, a więc mają negatywne oddziaływanie na jego grunt przez co, ma on interes prawny w uzyskaniu ochrony prawnej i może jej żądać od organu administracji publicznej, a jego nieuwzględnienie doprowadziło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia;
art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe z którego wynika, że istniały przesłanki do wydania decyzji o odpowiedniej treści, co skutkowało wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.pa. w zw. z z art. 80 K.p.a. poprzez nierozważenie całości okoliczności wynikających z materiału dowodowego, w szczególności pominięcie okoliczności wykonania utwardzenia podwórza wbrew ustaleniom wynikającym z decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2015 r. [...] zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy, co spowodowało odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego;
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie postanowień organu I i II instancji i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Ł. K. (zwana dalej skarżącą) poinformowała, że w dniu [...] stycznia 2020 r. została zawarta umowa darowizny gospodarstwa rolnego pomiędzy jej bratem J. F. (wcześniej skarżącym), a Ł. K., która załączyła wypis aktu notarialnego umowy darowizny. W związku z tym - zgodnie z dyspozycją art. 30 § 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wobec powyższego skarżąca oświadczyła, że w pełni podtrzymuje treść wszystkich skarg złożonych przez jej brata do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem postanowienia WINB z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] maja 2019 r. którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie utwardzenia i podwyższenia podwórza, o które wniesiono pismem z dnia [...] września 2015 r.
Zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym dokonano interpretacji tego przepisu, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22.05.2015 r., II OSK 2671/13 oraz powołane w nim orzecznictwo, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Innymi słowy, niedopuszczalne jest takie działanie organu, które polega na gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania - wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być zatem rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej strony.
W sprawie niniejszej powyżej opisane uchybienie było udziałem organów obydwu instancji. Miało ono wpływ na wynik sprawy, stąd też zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie pierwszoinstancyjne, podlegały eliminacji z obrotu prawnego.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ administracji podjął czynności wyjaśniające (w oparciu o pismo skarżącego z dnia [...].12.2014 r. oraz następne w tym pismo inicjujące obecne postępowanie z dnia [...] września 2015 r.), bowiem dokonał czterokrotnie (14.01.2015 r., [...].07.2015 r., [...].03.2016 r. i [...].05.2016 r.) oględzin nieruchomości, podczas których m.in. dokonał ustaleń dotyczących zaistnienia faktu rozbiórki dwóch budynków gospodarczych i budynku mieszkalnego oraz wykorzystania tego gruzu do utwardzenia i podwyższenia podwórza. Organ ustalił, że budynki gospodarcze zostały rozebrane bez stosownego zgłoszenia (za co ukarał właściciela nieruchomości mandatem karnym) oraz że rozbiórka budynku mieszkalnego została zgłoszona, jednakże, co należy podkreślić, w aktach sprawy brak jest stosownego dowodu na tę okoliczność. Organ I instancji ocenił w przedmiotowej sprawie, że gruz nie jest materiałem budowlanym i wykonane utwardzenie nie podlega ustawie z dnia 07.07.1994r.
Prawo budowlane. Efektem podjętych działań było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że - niezależnie od tego, w jaki sposób skarżący sformułował swoje żądanie wszczęcia postępowania - organ nie miał pewności co do tego, czy prowadzić postępowanie, czy też nie i uznał, że zanim podejmie decyzję w tym przedmiocie, powinien dokonać wyjaśnień i przeprowadzić dodatkowe czynności. W ich trakcie de facto ustalał stan faktyczny i prawny sprawy, bowiem badał legalność prowadzonych robót budowlanych, uzyskiwał od inwestora wyjaśnienia i dokumenty, przeprowadzał kontrole. W takiej sytuacji organ I instancji nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, bowiem jego działanie nie wskazywało na istnienie oczywistego przekonania, co do niedopuszczalności jego prowadzenia.
Tym samym, odmowa wszczęcia postępowania w I instancji, następnie utrzymana w mocy w II instancji, stanowiła naruszenie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydane postanowienia podlegały zatem uchyleniu.
Odnośnie zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że zasadny był jedynie zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., z przyczyn wskazanych wyżej.
Niezrozumiały i w związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 233 K.p.a. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że organy obu instancji wprost wskazywały, iż nie kwestionują okoliczności, że skarżący winien być uważany za stronę postępowania. Natomiast art. 233 K.p.a. dotyczy odrębnego postępowania w przedmiocie skargi (art. 227 K.p.a. określa, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, które nie miało w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie.
Natomiast zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego były przedwczesne, ponieważ zaskarżone postanowienia miały charakter proceduralny i ww. zarzuty mogą być rozważane jedynie w toku już wszczętego postępowania. To samo dotyczy zarzutów naruszenia wskazanych przepisów postępowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, uwzględniając ocenę prawną Sądu, dokona formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i określi jego przedmiot, a następnie - w zależności od oceny dopuszczalności prowadzenia tego postępowania - zakończy postępowanie stosowną decyzją podjętą w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy (w szczególności na co zwróciła uwagę w skardze strona skarżąca o ustalenia decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2015 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu). Pamiętać przy tym będzie organ, że ewentualne uznanie wydania rozstrzygnięcia merytorycznego za bezprzedmiotowe skutkować powinno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W tak zainicjowanym postępowaniu organ zapewni udział jego stronom na każdym etapie rozpoznania sprawy, w tym dokona zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania stronie skarżącej orzeczono zaś w oparciu o art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy.