Wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 lipca 2023 r., II SA/Bd 320/23

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2023 r.

Sprawa

sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Skład

Sędzia WSA Joanna Brzezińska przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak

Uzasadnienie

Decyzją z 29 listopada 2022 r. (znak MGOPS.ŚR.5241.299.22.23), Burmistrz Kruszwicy odmówił A. T. (skarżącej) przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną: matką B. C.. Jako powód odmowy organ wskazał brak ziszczenia się przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 - dalej "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej – zgodnie z orzeczeniem lekarskim – nie powstała w którymś z okresów wskazanych w tym przepisie.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z 25 stycznia 2023 r. (znak SKO-4111/1928/2022), utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego, organ przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i zakwestionował stanowisko organu I instancji w zakresie zaistnienia w sprawie przesłanki negatywnej związanej z wiekiem, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na jego kanwie. Organ odwoławczy zważył jednak, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka wynikająca treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem charakter sprawowanej nad matką opieki nie wskazuje, by była to opieka stała i długotrwała w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., a nadto nie zachodzi w przypadku skarżącej związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a koniecznością wykonywania opieki. W ocenie SKO czynności sprawowane przez skarżącą nie wykraczają poza standardowe obowiązki domowe wykonywane przez osoby pracujące, przy czym niepełnosprawna samodzielnie wykonuje czynności w zakresie samoobsługi. Organ zaznaczył, że skarżąca nie mieszka z matką, wykonuje doraźne czynności pomocnicze (sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków, zakupy), które nie wykluczają wykonywania ich przed lub po godzinach pracy. Ponadto skarżąca od 17 lat jest osobą nieaktywną zawodowo, pozostającą na utrzymaniu męża.

A. T., reprezentowana przez adwokata zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego lub ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z materiału dowodowego wynika, iż sprawowana nad matką opieka uniemożliwia podjęcie zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a.") nie wskazuje, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło uznanie przez organy administracji orzekające w sprawie, że skarżąca A. T. nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką B. C.. Organ I instancji wskazał na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada r., o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Organ drugiej instancji, negując stanowisko Burmistrza co do tego, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. mógł stanowić podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, przyczyny tej odmowy dopatrzył się w tym, iż w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką, oraz że skarżąca nie sprawuje stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawną w wymiarze uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia.

Jak wskazano, organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji wskazał bowiem, że zasadniczym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej był fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach, o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Kwestia ta, z uwagi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, stała się i pozostaje już w sprawie bezsporna, nie ma więc potrzeby szerszego odnoszenia się do niej.

Przechodząc do dalszych warunków uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzić należy, że zasadniczym warunkiem jego przyznania wynikającym z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia powodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem wykazać, że sprasowuje osobiście konieczną stałą i długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdy osoba obecnie sprawująca opiekę od wielu lat zaniechała aktywności zarobkowej, nie podejmowała żadnego zatrudnienia z innych przyczyn, to zaistnienie okoliczności podjęcia opieki nad bliską osobą z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie implikuje samoistnie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Obowiązkiem organu administracji w każdym indywidualnym postępowaniu z wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a koniecznością sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne jest ustalenie, czy istotnie powodem rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a jeżeli tak, to ustalenia również wymagało, czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącą koniecznej opieki wyklucza możliwość podjęcia przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia.

Bezspornym pozostaje, że matka skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2022 r. stwierdzającym jej niezdolność do samodzielnej egzystencji, co w świetle art. 3 pkt 21 lit. 3 u.ś.r. równoznaczne jest z legitymowaniem się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie wydano do 28 lutego 2023 r.

Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej (w aktach sprawy) wynika, że podopieczna skarżącej zamieszkuje sama, ma własne źródło utrzymania (emerytura z dodatkiem pielęgnacyjnym) porusza się samodzielnie, czasami przy pomocy kuli łokciowej. Samodzielnie przygotowuje posiłki, wykonuje czynności higieniczne, samodzielnie się ubiera. Skarżąca pomaga matce w robieniu zakupów, realizuje recepty, zawozi do lekarza, szpitala, dowozi do urzędu. Pracownik socjalny wskazał, że niepełnosprawna choruje na zwyrodnienie stawów, cukrzycę, chorobę wieńcową, jest po zawale serca, stan po pomostowaniu naczyń wieńcowych. Odnotował, że niepełnosprawna ma dwoje dorosłych dzieci, syn mieszka w innej miejscowości, wyjeżdża często do Anglii w celach zarobkowych. Córka mieszka nieopodal w sąsiednim domu, jest na wyłącznym utrzymaniu męża i od 17 lat nie pracuje. W wywiadzie stwierdzono, że wykonywanie pracy przez skarżącą nie wyklucza możliwości sprawowania opieki nad matką.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił okoliczności sprawy pod kątem koniecznego i wymaganego zakresu sprawowanej opieki, a nadto brak istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad matką a niepodejmowaniem przez skarżącą aktywności zawodowej. Całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje bowiem, że nie zachodzi sytuacja, w której można byłoby przyjąć, iż skarżąca sprawuje opiekę wykluczającą podjęcie przez nią zatrudnienia, a nadto z powodu konieczności sprawowania tej opieki nie podejmuje zatrudnienia.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona sporadycznie, niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, dostępne jw.).

Zasadnie przyjęło SKO, że wymiar sprawowanej opieki nad matką nie uniemożliwia skarżącej wykonywania działalności zarobkowej, a to z uwagi na intensywność tej opieki. Wskazać najpierw należy, że okoliczność, iż zobowiązana do alimentacji wykonuje opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie przesądza automatycznie, że zakres wykonywanej i sprawowanej opieki wyklucza możliwość wykonywania przez jakiejkolwiek pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze. Nie zawsze bowiem osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym będzie wymagać opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską jakiegokolwiek i w jakimkolwiek wymiarze zatrudnienia. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką polega na wykonywaniu incydentalnych czynności związanych z prowadzeniem spraw niepełnosprawnej, które nie kolidują z podjęciem zatrudnienia. Dowożenie do lekarza lub do urzędu, robienie zakupów i realizacja recept mieszczą się w zakresie czynności powszechnie wykonywanych przez bliskich osób starszych, wynikających z obowiązku ich wsparcia w okresie starości. Czynności takie nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności, są to typowe czynności dnia codziennego (a nawet i niekoniecznie codziennego), które są wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu. Osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe (przyrządzają posiłki i sprzątają), umawiają dla chorego wizyty lekarskie i towarzyszą choremu domownikowi w tych wizytach, załatwiają sprawy urzędowe itp. (nota bene w warunkach informatyzacji różnych sfer życia publicznego wykonywanie tych obowiązków przestało często wymagać osobistego stawiennictwa). Z ustalonych okoliczności faktycznych nie wynika jednocześnie, by podopieczna nie była w stanie danego zakresu czynności wykonać samodzielnie. Matka skarżącej jest osobą samodzielnie się poruszającą, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, samodzielnie wykonującą czynności toaletowe, sama przygotowującą sobie posiłki. Nie pozostaje też bez znaczenia, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane zostało na czas określony, zatem organ orzekający nie tylko nie wykluczył, ale założył poprawę stanu zdrowia matki skarżącej uzasadniającą zmianę stopnia niepełnosprawności.

Pomoc skarżącej ma zatem – w ocenie Sądu - charakter raczej asysty w prowadzeniu gospodarstwa domowego w sferach, w których podopieczna, z uwagi na swój stan zdrowia, albo nie może wykonać w ogóle, albo nie może wykonać bez pomocy drugiej osoby. O prawidłowości dokonanej przez organy oceny świadczy również to, że w wymiarze dobowym opieka (pomoc) sprawowana jest incydentalnie (w zależności od potrzeb). Skarżąca mieszka po sąsiedzku z matką, nie przebywa z nią całodobowo. O ile w skardze zasadnie podniesiono, że fakt osobnego zamieszkiwania opiekuna i osoby podopiecznej sam w sobie nie wyklucza sprawowania opieki w wymiarze, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to jednak w niniejszej sprawie okoliczność ta koresponduje z doraźnym i pomocowym charakterem opiekuńczych i wespół z nią świadczy na rzecz stanowiska, iż opieka ta nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze godzinowym.

Zdaniem Sądu wskazany zakres opieki uzasadnia stanowisko organu, że w sprawie nie sposób mówić o stałym, długotrwałym i tak znacznym zaangażowaniu skarżącej w sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, aby nie można było pogodzić jej z wykonywaniem pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że zakres rzeczywiście realizowanych przez skarżącą czynności opiekuńczych wobec matki nie wykraczał poza kategorię codziennych czynności wykonywanych w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące. Opieka ta nie polega na wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych wobec całkowicie niesamodzielnej osoby, ale czynności o charakterze raczej usługowym, pomocy świadczonej przez najbliższą rodzinę zgodnie z obowiązkiem moralnym i ustawowym (alimentacyjnym).

Nie da się również w sprawie stwierdzić, by konieczność wykonywania opieki o taki charakterze, jak wyżej opisano, spowodowała niemożność podjęcia lub kontynuowania pracy zarobkowej. Jak zauważył organ odwoławczy i co nie jest w sprawie kwestionowane, skarżąca jest osobą niezatrudnioną od 17 lat, pozostającą na utrzymaniu męża. Powyższe sugeruje, że ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne jest motywowane podreperowaniem domowego budżetu skarżącej i nie jest związane z rezygnacją lub powstrzymywaniem się od podjęcia zatrudnienia z uwagi na sprawowanie stałej i długotrwałej opieki nad matką (która to opieka zresztą, jak wskazano wcześniej, nie nosi takich cech).

Sąd zauważa, że obowiązek świadczenia pomocy matce ciąży w takim samym stopniu na jej córce (skarżącej) jak i na synu. Nie uzasadnia zaniechania tej pomocy przez syna fakt, że syn skarżącej wykonuje pracę związaną z przebywaniem na delegacjach, nawet w innym kraju. Syn podopiecznej może partycypować w opiece np. poprzez sfinansowanie pomocy osoby zawodowo zajmującej się opieką nad wymagającymi jej osobami.

Zdaniem Sądu, organy zgromadziły w wymaganym zakresie dokumentację obrazującą sytuację faktyczną skarżącej i jej matki, która pozwoliła na odniesienie tej sytuacji do warunków ustalonych przepisami prawa. Prawidłowo rozstrzygnięto o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji