Wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 maja 2006 r., II SA/Bd 321/06

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

w dniu 17 maja 2006r. na rozprawie

Sprawa

sprawy ze skargi K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę

Skład

Przewodniczący sędzia WSA: Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA: Grzegorz Saniewski
Jakub Jagodziński protokolant

Uzasadnienie

II SA/Bd 321/06

Decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i 3, 96 ust. 1 i 4, 97 ust. 1, 98 ust. 1 i 3 oraz 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2004r. nr 261 poz. 2603 ze zm.) Wójt Gminy O. zatwierdził na wniosek "[...]" podział położonych w N., gmina O. działek:

I nr 163/30 o powierzchni 0,1454 ha (Kw nr 64294) na działki nr 163/52 o pow. 0,0390 ha 163/53 o pow. 0,0185 ha 163/54 o pow. 0,0188 ha 163/55 o pow. 0,0188 ha 163/56 o pow. 0,0185 ha 163/57 o pow. 0,0318 ha

II nr 163/42 o powierzchni 1,0630 ha (Kw nr 109825) na działki nr 163/58 o pow. 0,0237 ha (droga powiatowa) 163/59 o pow. 1,0393 (droga) po warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek nr 163/52, 163/53, 163/54, 163/55, 163/56 i 163/57 ustanowiona zostanie służebność przejazdu przez drogę wewnętrzną, tj. działkę nr 163/59, przy czym równoznaczna ze spełnieniem warunku będzie sprzedaż wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w N. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy w O. z dnia 25 kwietnia 1997r. (opublik. w Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego nr 25 poz. 127 z 30 czerwca 1997r.) działki od nr 163/52 nr 163/57 wydzielone z działki 163/30 przeznaczone są pod tereny mieszkalnictwa A2M i przewidziana jest na nich budowa budynku mieszkalnego szeregowego, a działka nr [...] wydzielona z działki [...] przeznaczona jest pod ulicę zbiorczą KZ1 i z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, przechodzi z mocy prawa na własność powiatu bydgoskiego. Z kolei jakkolwiek działka [...] wydzielona z działki [...] przeznaczona jest pod drogę dojazdową KD7 oraz ulice lokalne KL2 i KL4, to w planie nie został dla nich wskazany cel publiczny, w związku z czym zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. należy ją uznać za drogę wewnętrzną. Z tego względu projekt podziału podlega zatwierdzeniu pod warunkiem, że przy zbywaniu działek od nr [...] do nr [...] nie mających dostępu do drogi publicznej ustanowiona zostanie służebność przejazdu przez drogę wewnętrzną – działkę nr [...]. Przy tym za spełnienie powyższego warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną.

Odwołując się od powyższej decyzji w zakresie zawartego w niej warunku ustanowienia przy zbywaniu działek służebności przejazdu przez działkę nr [...] jako drogę wewnętrzną, względnie sprzedaży tychże działek łącznie z udziałem w działce nr [...] "[...]" Sp. z o.o. w N. podniosła, iż działka nr [...] nietrafnie została uznana za drogę wewnętrzną, gdyż jakkolwiek w planie zagospodarowania brak jest jednoznacznego zapisu o tym, że droga będzie drogą gminną, to zapis "KL" – komunikacja lokalna (symbol KD7 dotyczy niewielkiej części drogi) zawsze w planach oznaczał przeznaczenie na drogę gminną, co potwierdza praktyka stosowana dotychczas przy wydawaniu decyzji podziałowych zarówno w Urzędzie Gminy w O. jak i w Urzędzie Rejonowym w B. Jednocześnie odwołujący się wymienił przykłady tego rodzaju decyzji, w wyniku których w związku z podziałem doszło do przejęcia dróg na własność gminy za odszkodowaniem. W odwołaniu wskazano również na przewlekłość prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego.

Nie uwzględniając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z dnia [...] 2006r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że mimo, iż na działce nr [...] znajduje się urządzona ulica, a w rejestrze gruntów sklasyfikowano ją jako drogę, to o tym czy dana droga jest drogą publiczną stanowią względy techniczne i prawne. Z jednej strony droga publiczna musi odpowiadać parametrom technicznym właściwym dla danej klasy drogi, a z drugiej – zaliczenie jej do danej kategorii musi nastąpić w formie uchwały. Z uwagi na to, iż w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się wydzielona działka [...] uchwała taka nie została podjęta, nie jest możliwe uznanie istniejącej na niej drogi za drogę publiczną. W konsekwencji droga ta pozostaje własnością spółki i celem zapewnienie dostępu do drogi publicznej, co stanowi warunek zatwierdzenia projektu podziału działki [...], konieczne jest ustanowienie na niej służebności przejazdu dla właścicieli działek wydzielonych z działki [...].

"[...]" Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc jednocześnie o zmianę decyzji Wójta Gminy O. w zakresie orzeczenia przejęcia działki nr [...] na rzecz gminy z mocy prawa.

Skarżąca zakwestionowała, podobnie jak w odwołaniu, uznanie drogi na działce nr [...] za drogę wewnętrzną, a w konsekwencji nie przejęcie jej z mocy prawa na własność Gminy O. i konieczność ustanowienia na niej służebności gruntowej. Zdaniem skarżącej SKO błędnie zinterpretowało, iż drogami publicznym w sensie własności mogą być jedynie drogi, odnośnie których podjęto uchwałę o zaliczeniu ich do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, gdyż wiele dróg w gminie nie zaliczono uchwałą do żadnej kategorii dróg publicznych i stanowiąc sieć dróg wewnętrznych o charakterze publicznym są własnością gminy zaś warunek określenia publicznego charakteru tych dróg został przez Radę Gminy O. spełniony w uchwale nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zapis "KL" – komunikacja lokalna. Jednocześnie w skardze przytoczono szereg przykładów na poparcie powyższego stwierdzenia.

Nadto w skardze wskazano, że działki od nr [...] do nr [...] mogą uzyskać dostęp do drogi publicznej przez działkę [...] przejętą na rzecz powiatu w następstwie ustanowienia służebności na działce nr [...]. Niezależnie od tego w skardze zawarto zarzut nie odniesienia się przez SKO do pisma z dnia 2 grudnia 2005r. uzupełniającego odwołanie od decyzji organu I instancji oraz nie ustosunkowania się do przedstawionych w odwołaniu precedensów dotyczących przyjęcia dróg w ramach tego samego osiedla, na podstawie tego samego planu zagospodarowania przestrzennego, na własność gminy, jak również do podniesionej w odwołaniu przewlekłości postępowania, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto wywodząc, iż nie ustosunkowało się do ich decyzji podziałowych, gdyż były one podjęte w odrębnych postępowaniach nie dotyczących niniejszej sprawy, zaś pismo Spółki z dnia 2 grudnia 2005r. wzięte zostało pod uwagę, lecz nie wniosło ono do sprawy nowych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Z kolei kwestia przewlekłości postępowania rozpatrywana była w innym postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] 2005r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r. nr 261 poz. 2603 ze zm.) podział nieruchomości może nastąpić tylko wówczas jeśli projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie z powyższego przepisu wynika, że za równoznaczne z dostępem do drogi publicznej należy traktować wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej służebności dla wydzielonych działek gruntu. Przepis ten zawiera ponadto unormowanie, że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną.

Z kolei art. 99 ustawy przewiduje wydanie w przedmiocie podziału nieruchomości tzw. decyzji warunkowej, jeśli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności lub sprzedaży udziału w prawie do działki będącej drogą wewnętrzną, stosowanie do art. 93 ust. 3.

Z uwagi na to, iż skarżący kwestionuje uznanie przez organy obydwu instancji działki nr [...] za drogą wewnętrzną, a nie drogę publiczną, a w konsekwencji orzeczenie o podziale działki [...] jako nie mającej dostępu do drogi publicznej pod warunkiem, o którym mowa w art. 99 (co się łączy jednocześnie ze stwierdzeniem braku podstaw do przejęcia z mocy prawa działki nr 163/59 na własność gminy za odszkodowaniem), niezbędne jest określenie prawnego charakteru działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...].

W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest definicji drogi publicznej, w związku z czym w zakresie tym należy sięgnąć do ustawy z dnia [...] 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 2004r. nr 204, poz.2086 ze zm.). Art. 1 wymienionej ustawy określa, iż drogami publicznymi są te drogi, które zostały zaliczone na jej podstawie do jednej z kategorii dróg, a mianowicie drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne.

Wskazany podział dróg publicznych został przyjęty w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Cechą drogi publicznej jest możliwość korzystania z niej przez każdego, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami opisanymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Musi ona nadto odpowiadać odpowiednim parametrom technicznym i stosownie do art. 1 ustawy z 21 marca 1995r. spełniać warunek formalny w postaci podjęcia przez właściwy organ samorządu uchwały o zaliczeniu jej do danej kategorii dróg. W przypadku drogi gminnej zgodnie z art. 7 cyt. ustawy wymagane jest podjęcie uchwały przez radę gminy o zaliczeniu drogi o znaczeniu lokalnym do tej kategorii.

Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Zaliczenie zatem drogi do określonej kategorii jest równoznaczne z uzyskaniem przymiotu drogi publicznej.

O publicznym charakterze drogi nie przesądza więc oznaczenie działki gruntu w ewidencji gruntu jako droga, jak również przeznaczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulicę lokalną.

Skoro w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla w N. teren, na którym znajduje się działka nr 163/59, w przeciwieństwie do terenu działki nr [...] oznaczonej jako droga powiatowa – KZ1, przeznaczony jest na ulice lokalne KL2 i KL4 i drogę dojazdową KD7, a z materiału dokumentacyjnego akt sprawy nie wynika, by ulice te i droga po uchwaleniu planu zaliczone zostały uchwałą Rady Gminy w O. do dróg gminnych, brak jest podstaw do przyjęcia, iż działka nr [...] posiada status drogi publicznej.

Organy obydwu instancji trafnie więc działkę tę uznały za drogę wewnętrzną, konsekwencją czego było zamieszczenie w decyzji warunku mającego na celu zapewnienie przyszłym właścicielom działek od nr [...] do nr [...], poprzez ustanowienie na niej służebności, dostępu do drogi publicznej, stosownie do art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie może mieć wpływu na powyższą ocenę okoliczność, iż w innych wskazanych przez skarżącego przypadkach organy gminy O., czy też niegdyś Urząd Rejonowy w B., w zbliżonych do niniejszej sytuacjach nie uzależniały podziału nieruchomości od warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej i przejmowały z mocy prawa na własność wydzielone grunty tylko z uwagi na oznaczenie ich w planie zagospodarowania jako drogi lokalne. Sąd bowiem bada legalność rozstrzygnięć będących przedmiotem zaskarżenia, wydanych w konkretnej sprawie i w tej samej, konkretnej sprawie wydaje wyrok. Wymienione przez skarżącego decyzje (być może wadliwe) mogłyby być przedmiotem oceny sądu administracyjnego w razie ich zaskarżenia w odpowiednim czasie.

Także Samorządowe Kolegium Odwoławcze z identycznego powodu nie było obligowane odnieść się do przedstawionych w odwołaniu przypadków decyzji wydanych w innych sprawach dotyczących podziału nieruchomości.

Ustosunkowując się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów stwierdzić należy, że treść pisma skarżącego z dnia 2 grudnia 2005r. o którym organ odwoławczy nie wspominał w uzasadnieniu decyzji, nie miała wpływu na wynik sprawy, jak również bez znaczenia w powyższym zakresie był czasokres postępowania poprzedzającego wydanie przez Wójta Gminy O. w dniu 17 listopada 2005r. decyzji.

Z kolei zamieszczony w skardze wniosek o zmianę przez Sąd decyzji Wójta Gminy O. w zakresie orzeczenia o przejęciu z mocy prawa na rzecz gminy działki nr [...] (w skardze błędnie podano – nr [...]) jest chybiony z tej przyczyny, że zaskarżona decyzja nie zawiera takiego rozstrzygnięcia (i nie powinna zawierać skoro przejęcie gruntu następuje z mocy prawa), a w jej uzasadnieniu jedynie informacyjnie podano, że z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna działka nr [...] przeznaczona pod ulicę zbiorczą przejdzie nie na własność gminy lecz na własność powiatu. Poza tym Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wydania merytorycznej decyzji zmieniającej.

Z przedstawionych wyżej względów uznając, że poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie naruszyło prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) orzeczono o oddaleniu skargi.