Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy D. C. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] odmawiającej przyznania skarżącej A. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ojcem R. B.. SKO podtrzymało stanowisko organu I instancji, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne ze względu na okoliczność, iż wymagający opieki ojciec skarżącej jest żonaty, a jego żona M. B. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przesłankę negatywną możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia, wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub w skrócie "u.ś.r."). Jednocześnie SKO za zasadny uznało zarzut odwołania o braku podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o podstawę z art. 17 ust. 1b u.ś.r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytuującego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 i wskazując, że w jego świetle organy mają obowiązek zbadać warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu zawartego w ust. 1b, która na mocy ww. wyroku została uznana za niekonstytucyjną.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazując na bardzo ciężki stan zdrowia matki wnioskodawczyni i jednocześnie żony osoby wymagającej opieki - M. B. (choroba nowotworowa z przerzutami, problemy kardiologiczne), okoliczność sprawowania opieki nad obojgiem rodziców, i podjęte starania o uzyskanie znacznego stopnia niepełnosprawności dla M. B., która do tej pory posiada lekki stopień niepełnosprawności.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") wykazała, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd uznał bowiem za zgodne z prawem stanowisko orzekających organów, iż w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., uzasadniająca odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Sąd stwierdził, tak jak SKO, że w sprawie w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie mogła mieć zastosowania wskazana przez organ I instancji dodatkowa przesłanka odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oparta o regulację zawartą w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przytoczone przepisy formułują pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj.: stopień znacznej niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (1), pozostawanie opiekuna w określonym kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (2) oraz ustalenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez opiekuna, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, której zakres wyklucza aktywność zawodową opiekuna (3).
Z kolei unormowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., na które powołało się SKO, wprowadza przesłankę negatywną, której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl bowiem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Istotę sporu w kontrolowanej sprawie stanowi kwestia, czy pozostawanie przez ojca skarżącej w związku małżeńskim, w którym jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności automatycznie przekreśla możliwości ubiegania się przez skarżącą o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Na tle analizowanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowane były dwa rodzaje poglądów prawnych.
Pierwszy polegał na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniały przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego krewnym osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ale tylko wówczas, gdy nie mógł on tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od ich woli (np. z uwagi na wiek, czy stan zdrowia).
Drugi pogląd opierał się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (obie linie orzecznicze obszernie przytoczone i omówione w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/2 - dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Obecnie kwestię tę rozstrzygnął NSA we wskazanej uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, opowiadając się za drugim z prezentowanych poglądów. Stanowisko takie znalazło swoje potwierdzenie ww. uchwale NSA, który stwierdził, że: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
Uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały podjęte na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. mają charakter ogólnie wiążący, co oznacza, że wiążą we wszystkich sprawach (oczywiście w takim samym stanie faktycznym i prawnym). Moc tych uchwał wynika wprost z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., który obliguje składy sądów administracyjnych do podjęcia określonego trybu postępowania w przypadku zamiaru odstąpienia od poglądu wyrażonego w uchwale (zob. uchwała NSA z dnia 21 września 2020 r., sygn. akt II FPS 1/20 i przywołane w niej poglądy orzecznictwa i nauki – dostępna jw.). Ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych nie pozwala więc na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek sąd administracyjny sprawy, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (ibidem).
Wobec powyższego wskazać należy za ww. uchwałą NSA, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma zatem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustawodawca wyszedł z założenia, że nałożony na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych.
Zatem brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego rodzica, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedyny wyjątek w tym zakresie w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni (patrz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 562/22 i przywołana w nim uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 – dostępne jw.).
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wymagający opieki R. B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz, że skarżąca jest córką R. B., a więc osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika również, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji ojciec skarżącej pozostawał w związku małżeńskim z M. B., która nie legitymowała się wówczas orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (z oświadczeń skarżącej wynika, że posiadała ona lekki stopień niepełnosprawności i, że podjęte zostały działania zmierzające do uzyskanie znacznego stopnia niepełnosprawności dla M. B.).
Wskazane okoliczności potwierdzają, że w stosunku do skarżącej została spełniona w dniu wydania zaskarżonej decyzji negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Niepełnosprawny ojciec skarżącej pozostawał bowiem w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tych warunkach słusznie więc organy odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, skoro obowiązek alimentacyjny współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnego, a jedyny przewidziany przez ustawodawcę wyjątek w tym zakresie wiąże się z wymogiem posiadania przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjątek ten w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie został spełniony, co w związku z tym wyklucza możliwość przyznania skarżącej, jako obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności, świadczenia pielęgnacyjnego, nawet pomimo okoliczności, że faktycznie - w miejsce współmałżonka – to ona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem.
Nie ma przy tym wpływu na ocenę uprawnienia skarżącej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powoływana przez nią okoliczność, że żona wymagającego opieki R. B. nie ma możliwości sprawowania nad nim opieki z uwagi na bardzo zły jej stan. Ocena bowiem czy współmałżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia może być zgodnie z wolą ustawodawcy rozstrzygana wyłączenie orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organy, ani sądy nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni.
Kryterium, które ustawodawca wskazał wprost i bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiada ani Sąd, ani organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. Rolą organu w zakresie badania stanu zdrowia oraz możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest zatem jedynie weryfikacja tego, czy dana osoba legitymuje się stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
W konsekwencji na ocenę uprawnienia skarżącej do przyznania wnioskowanego świadczenia nie mogło też wpłynąć przedłożone przez skarżącą do akt sprawy zaświadczenie lekarskie z dnia [...] września 2021 r. wskazujące, iż M. B. ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie fizycznie opiekować się mężem. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, dla stwierdzenia obiektywnego braku możliwości sprawowania opieki z uwagi na stan zdrowia, przepisy u.ś.r. nie przyznają bowiem mocy dowodowej środkom innym niż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, na co wskazano powyżej.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że orzekające organy prawidłowo uznały, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do uzyskania przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. To właśnie żona osoby wymagającej opieki była zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności przed skarżącą, a sama okoliczność, że skarżąca wykonuje faktycznie opiekę nad ojcem, i że żona niepełnosprawnego nie może jej sprawować z uwagi na jej zły stan zdrowia, w sytuacji braku posiadania przez nią dokumentu potwierdzającego tę okoliczność w postaci orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może zmienić tej oceny.
Jednocześnie podkreślić należy, że Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania podlegającej kontroli decyzji. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji skarżąca nie była w stanie wykazać braku wystąpienia w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wiązało się to z tym, iż - jak wynika z treści skargi – M. B. w tym czasie posiadała jedynie lekki stopień niepełnosprawności, choć podjęła starania o uzyskanie znacznego stopnia niepełnosprawności. Brak posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w dniu wydania zaskarżonej decyzji, oznacza że SKO zobligowane było do stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Niemniej w sytuacji uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności dla M. B., skarżąca może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne bez zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wyrażone stanowisko co do zakresu i warunków zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a także uwzględniając w tym kontekście okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie prawidłowo wywiedziono, że przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest występująca w sprawie przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Tym samym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.