Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r., nr SKO-4110/1209/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Solca Kujawskiego z dnia 14 grudnia 2022 r., znak MGOPS.620.822.2022 o odmowie przyznania E. C. (dalej jako: "skarżąca") dodatku węglowego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięci organ wskazał, że w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw złożonej w dniu 20 czerwca 2022r. jako źródło ciepła wskazano kocioł na paliwo stałe z automatycznym podawaniem paliwa/z podajnikiem. Zaznaczono nadto jako klasę kotła poniżej klasy 3 lub brak informacji. W dniu 1 września 2022 r. dokonano zmiany w złożonej deklaracji podając jako rodzaj stosowanych w kotle paliw stałych węgiel i paliwa węglopochodne zamiast inny rodzaj biomasy.
Kolegium wywiodło, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.) wymaga aby źródło ciepła było zgłoszone do dnia 11 sierpnia 2022 r., a po tym dniu wpisane lub zgłoszone po raz pierwszy. Oznacza to zdaniem organu odwoławczego, że w przypadku gdy po 11 sierpnia 2022 r. dokonano modyfikacji złożonej deklaracji CEEB, która to modyfikacja spowodowała uzyskanie uprawnienia do pobierania dodatku węglowego – świadczenie to nie może być przyznane.
SKO wskazało ponadto, że w niniejszej sprawie zastosowania nie miał przepis art. 2 ust. 15 g. cyt. ustawy, gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy główne źródło ogrzewania nie zostało zgłoszone lub pisane do CEEB, a w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacja.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję E. C. wskazała, że dokonała modyfikacji deklaracji CEEB, gdyż wypełniając ją za pierwszym razem popełniał błąd. Wprowadzona przez nią korekta polegała wyłącznie na zmianie rodzaju spalanego paliwa z innego rodzaju biomasy na węgiel i paliwa węglopochodne, a nie zmianie rodzaju kotła, który wciąż pozostaje kotłem na paliwo stałe. Skarżąca jako dowód na to, że źródłem ogrzewania w budynku przy O. w S. był kocioł grzewczy na ekogroszek, przywołała projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego znajdującego się na działce nr ewid.[...] w S. (obecnie ul. [...]), a także na Świadectwo Charakterystyki Energetycznej Budynku z dnia [...] stycznia 2015 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141), a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Z analizy powyższej regulacji wynika, że dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym - węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
W ocenie Sądu wyżej wskazane istotne dla treści rozstrzygnięcia w tej sprawie nie zostały jednakże jednoznacznie przez organy ustalone w toku prowadzonego przez nie postępowania, jak tego nakazują przepisy postępowania – art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze. zm.; zwanej dalej w skrócie "k.p.a.").
Mianowicie w rozpoznawanej sprawie organy wzięły pod uwagę jedynie okoliczności, które zostały ujawnione w centralnej ewidencji emisyjności budynków we wskazanej w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym dacie, to jest w dniu 11 sierpnia 2022 r. Zdaniem bowiem organów wszelkie ewentualne zmiany (korekty) deklaracji dokonywane po tej dacie w zakresie rodzaju używanego w zainstalowanym kotle paliwa, nie mogą być uwzględniane w toku postępowania w przedmiocie przyznania dodatku węglowego. Z widniejącego zaś na dzień 11 sierpnia 2022 r. wpisu deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wynika, jak podniosły organy, że skarżąca w zainstalowanym w domu kotle na paliwo stałe pali innym rodzajem biomasy, dlatego nie można uznać, że zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie dodatku węglowego.
Zdaniem Sądu tak poczynione przez organy ustalenia należało uznać za niewystarczające dla dokonania oceny wniosku skarżącej. Wobec sprzeczności pomiędzy treścią pierwotnego oświadczenia skarżącej, skorygowanego następnie, a treścią ujawnioną w centralnej ewidencji emisyjności budynków zaistniały bowiem wątpliwości co do faktycznego źródła, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącej, szczególnie, że skarżąca wypełniła w dniu 1 września 2022 r. nowy formularz wniosku wpisując w rubryce "B03" formularza jako rodzaj stosowanych w kotłach paliw stałych – węgiel i paliwa węglopochodne.
Wobec tego wskazane wątpliwości powinny być usunięte, zaś istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności zweryfikowane i jednoznacznie ustalone.
W ocenie Sądu dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy oraz organ pierwszej instancji wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia tego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem. Z literalnego brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, w ocenie Sądu, przede wszystkim nie wynikają przyjęte przez organy wnioski, to jest powiązanie go z art. 2 ust. 15 ustawy o dodatku węglowym. w ten sposób, że dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacja wniosku o dodatek węglowy, o której mowa w tym przepisie, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, musi i może być dokonywana przez organ jedynie poprzez ustalenie jakiego rodzaju źródło ogrzewania figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie mieszkanie było ogrzewane w inny sposób niż to wykazano w ewidencji.
W niniejszej sprawie organy nie uwzględniły treści art. 15a ustawy o dodatku węglowym, zgodnie z którym dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:
- 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768);
- 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:
- a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140),
- b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140),
- c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692, 2687),
- d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r., poz. 1561 i 2456);
- 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
Już z treści wskazanego przepisu wynika więc, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego musi być dokonywana wszechstronnie i nie może polegać jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r., jak to uczyniły w niniejszej sprawie organy. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 2 ust. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma w tym zakresie charakter otwarty.
Tym samym brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie źródła ciepła w gospodarstwie domowym skarżącego jest w ocenie Sądu nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy nie uczyniły zadość postanowieniom art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 i 80 k.p.a. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło bowiem pomimo posiadania przez organ informacji, że stan ujawniony w deklaracji może różnić się od stanu rzeczywistego.
Dodać należy, że przepisy art. 2 ust. 15b-15e ustawy o dodatku węglowym potwierdzają, że stanowisko organu zasadzające się na tym, że w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 15b ustawy o dodatku węglowym jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c), a w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d), gdzie niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 2 ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego (art. 2 ust. 15e)
Formalistyczne podejście do sprawy zaprezentowane przez organy obu instancji nie daje się obronić w kontekście celów ustawy o dodatku węglowym. Jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.2471) "projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego.
Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa". Powyższe potwierdza, że ratio legis świadczenia wprowadzonego u.d.w. koncentruje się na udzieleniu pomocy w postaci dodatku węglowego jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Potwierdza to również treść art. 2 ust. 15f i 15g u.d.w., zgodnie z którymi dodatek przyznaje się, w opisanych tam okolicznościach, nawet w sytuacji niezłożenia wniosku przez stronę oraz niezgłoszenia lub niewpisania głównego źródła ogrzewania w deklaracji CEEB, a które to przepisy przewidują w tym zakresie działanie organu z urzędu.
Nie spełnia celów ustawy takie postępowanie organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia w niej przewidzianego, w którym kwestia zgodnego z prawdą oznaczenia rodzaju paliwa w formularzu deklaracji ma prymat nad faktycznym stanem rzeczy w zakresie rodzaju wykorzystywanego paliwa.
Mając powyższe uwadze Sąd stwierdził, że rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1, 79a § 1 i 80 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w warunkach błędnego zastosowania w sprawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15 ustawy o dodatku węglowym oraz nieprawidłowego niezastosowania art. 2 ust. 15b tejże ustawy. Stanowi to podstawę do uchylenia decyzji obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259).
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.