Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. S. ustalił warunki zabudowy oraz wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej wiaty gospodarczej na budynek inwentarsko-gospodarczy wraz z przebudową w istniejącej zabudowie zagrodowej przewidzianej do realizacji na nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr ewidencyjnym 11/1, położonej w miejscowości[...].
W uzasadnieniu tej decyzji orzekający organ podniósł, iż teren objęty projektem decyzji znajduje się na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w trybie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), których podstawą są przepisy szczególne, natomiast teren usytuowania zabudowy położony jest poza obszarami prawnie chronionymi w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.) oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.).
W wyniku analizy wniosku inwestora, stwierdzono, że planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącej wiaty gospodarczej na budynek inwentarsko-gospodarczy wraz z przebudową w istniejącej zabudowie zagrodowej przewidzianej do realizacji na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr ewidencyjnym 11/1 położonej w miejscowości [...] spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
• warunek 1 "Dobre sąsiedztwo" - zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - nie wymaga spełnienia, ma możliwość kontynuacji funkcji i formy zabudowy tj. spełnienie wymogu aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie,
• warunek 2 "Dostęp do drogi publicznej" - zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy - spełniony; teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej kategorii gminnej,
• warunek 3 "Wystarczające uzbrojenie terenu" - zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy – spełniony; istniejąca zabudowa posiada uzbrojenie w podstawowe media infrastruktury technicznej wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego,
• warunek 4 "Odrolnienie lub odlesienie" - zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy – spełniony; zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), teren lokalizacji inwestycji spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.),
• warunek 5 "Zgodność z przepisami odrębnymi" - zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy – spełniony; teren przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest położony w obszarze, dla którego brak jest odrębnego przepisu prawnego określającego teren jako chroniony z zakazem lub ograniczeniami dotyczącymi jego możliwości zabudowy, tj. teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie leży w granicach obszarów ograniczonego użytkowania, osuwania mas ziemnych oraz obszarów podlegających ochronie z tytułu obowiązujących przepisów o ochronie przyrody, ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zasobów wodnych, kopalin i terenów zamkniętych.
Zwrócono też uwagę, że w trakcie trwania procedury wpłynęły uwagi, A. i R. K. oraz J. Z. Odpowiadając na zarzuty podniesione w złożonych przez ww. pismach, organ I instancji dokonał następujących wyjaśnień; działka nr 11/1 w miejscowości [...] objęta wnioskiem, zabudowana jest zabudową zagrodową (istniejące budynki gospodarczo - inwentarskie służące do produkcji rolnej jak i budynek mieszkalny). Lokalizacja siedliska była zgodna z nieobowiązującym już miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr 102/92 Rady Gminy [...] z dnia 27 marca 1992 r., ogłoszoną w Dz.U. Województwa Włocławskiego Nr 5, poz. 23 z dnia 24 kwietnia 1992 r.), który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. W aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 6 czerwca 2001 r., nr 128/2001 zarówno przedmiotowa działka jak i tereny w promieniu kilkuset metrów ją otaczające oznaczone są, jako tereny produkcji rolnej. Z powyższego zdaniem organu wynika, że również działki wnoszących uwagi znajdują się w typowo rolniczym terenie.
Według dokumentów w posiadaniu których jest orzekający organ, nieruchomość Państwa K. znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości inwestora, została zabudowana zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] r. również zabudową zagrodową.
Ponadto stwierdzono, że w decyzji o warunkach zabudowy nakłada się na inwestora szereg obowiązków mających na celu ochronę interesów osób trzecich tj.: zapewnienie dostępu do drogi publicznej; ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby; dokumentację projektową należy opracować zgodnie z przepisami prawa budowlanego i aktami wykonawczymi. W świetle powyższego uznano, że decyzja o warunkach zabudowy zapobiega naruszeniu praw osób trzecich w granicach przyjętych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy nakłada na inwestora jedynie ogólny obowiązek ochrony przed uciążliwościami dla osób trzecich, natomiast to na dalszych etapach badana jest zgodność z przepisami prawa budowlanego (na etapie uzyskiwania pozwolenia budowlanego).
W aktualnie toczącym się postępowaniu zdaniem organu bada się jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a w przypadku wystąpienia takiej zgodności, organ orzekający zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej (art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), a hipotetyczne obawy odwołujących co do zwiększenia hodowli na działce objętej wnioskiem nie mają racji bytu z uwagi na fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy sporządzana jest dla łącznej obsady zwierząt w gospodarstwie nie większej niż 20,30 DJP.
Wskazano również, że prowadzący postępowanie nie może swoimi czynnościami wkraczać w kompetencje innych organów, w tym architektoniczno - budowlanego, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych, określających np. warunki techniczne dotyczące budynków (patrz: wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., II OSK 1552/06; wyrok WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt IVSA/Wa 252/2005; wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2006 r., sygn. akt IVSA/Wa 1323/06; wyrok NSA z 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IVSA 1584/96 oraz T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz", Zakamycze 2004, uwaga 6 do art. 61). Podobnie jak powyższe również zakres ochrony osób trzecich w ocenie organu musi w tym postępowaniu odpowiadać jego podstawie materialnej, co oznacza, że może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Reasumując, skoro celem niniejszego postępowania jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami szczególnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana tylko w tych właśnie granicach (patrz: wyrok NSA z 7.08.1998r. IV SA1584/06).
Wójt Gminy [...] biorąc pod uwagę zgłoszone podczas prowadzonej procedury ww. uwagi, skierował prośbę do Powiatowego Inspektora Weterynarii w [...] o przeprowadzenie kontroli weterynaryjnej pod względem zgodności prowadzenia chowu z przepisami weterynaryjnymi. Ponadto skierował również do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] prośbę o przeprowadzenie kontroli i zbadanie zagrożenia sanitarnego w zakresie występowania chorób odzwierzęcych.
Organ zaznaczył, że już Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy oraz wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i R. K. Składający odwołanie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Pismem z dnia 15.07.2014 r. Wójt Gminy [...] wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku, zgodnie z ww. decyzją kasacyjną.
W dniu 30.07.2014 r. inwestor złożył do Wójta Gminy [...] uzupełniony i skorygowany wniosek o ustalenie warunków zabudowy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji wziął pod uwagę uwagi składu orzekającego - przeprowadził ponownie analizę w zakresie wskazanym przez Kolegium oraz wprowadzonych przez inwestora korekt wniosku. Stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia warunki zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wskazano, że ponowny projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r., poz. 932 i 1650) - art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 643 z późn. zm.), w związku z art. 8 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. z 2014 r., poz. 768).
Organ zaznaczył, że wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2). Ewentualne skutki wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą więc stanowić merytorycznych elementów treści decyzji o warunkach zabudowy, a roszczenie może być kierowane wyłącznie do inwestora (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt: II SA/Bd 216/08, centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). W aktualnie toczącym się postępowaniu bada się jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a w przypadku wystąpienia takiej zgodności, organ orzekający zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej (art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).
Hipotetyczne obawy odwołujących co do naruszenia ich prawa własności w ocenie organu I instancji nie mają racji bytu z uwagi na fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju promesę uzyskania pozwolenia na budowę, a na obecnym etapie postępowania administracyjnego Wójt Gminy nie jest uprawniony do badania i oceny potencjalnego naruszenia praw osób trzecich.
Zakres ochrony osób trzecich zdaniem orzekającego organu musi w tym postępowaniu odpowiadać jego podstawie materialnej, co oznacza, że może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, dlatego organ uznał, że skoro celem niniejszego postępowania jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami szczególnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana tylko w tych właśnie granicach (vide: wyrok NSA z 7.08.1998 r., sygn. akt IV SA1584/06).
W odwołaniu od powyższej decyzji p. K., J. Z., R.K., S. S. i M. S. wskazano, że w toku ponownie rozpatrywanej sprawy organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, który został uzupełniony pismem z dnia 10 lipca 2014 r., jednakże, jak podkreślono w odwołaniu, z jego treści nie wynika, aby strona dokonała korekty wniosku, a w decyzji organ I instancji ustalił warunki zabudowy także dla przebudowy budynku. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na dowód czego został przytoczony przez skarżących między innymi wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 530/07, zgodnie z którym organ orzekający w sprawie jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice.
W odwołaniu podniesiono także, że decyzja została wydana pomimo wcześniej dokonanej faktycznej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, postępowanie było więc od początku bezprzedmiotowe i nie powinno być prowadzone.
Kolejno wskazano na obawy związane z oddziaływaniem obiektu na nieruchomości skarżących oraz pogorszenie stanu środowiska w związku z powiększeniem hodowli gęsi przez wnioskodawcę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wniosek inwestora z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy określa inwestycję jako zmianę sposobu użytkowania istniejącej wiaty na budynek inwentarsko-gospodarczy w zabudowie zagrodowej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] r., poprzedzające wydanie przedmiotowej decyzji też tak określało planowaną inwestycję. W piśmie pełnomocnika inwestora z dnia 4 lipca 2014 r., odnosząc się do decyzji SKO we [...] z dnia [...] uchylającej wcześniejszą decyzję wydaną w tej sprawie, wskazano, że wywody dotyczące ustalania i spełnienia wymogów dotyczących nowej zabudowy są błędne, gdyż w tej sprawie mamy do czynienia z istniejącą już zabudową - dobudowaną w 2012 r. wiatą do budynku gospodarczego. Dodano także, że niniejsze postępowanie dotyczy jedynie zmiany sposobu użytkowania istniejącej już wiaty gospodarczej na budynek inwentarsko-gospodarczy w istniejącej zabudowie zagrodowej, zgodnie z wnioskiem z dnia 10 marca 2014 r.
Wydana w przedmiotowej sprawie decyzja dotyczy natomiast ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej wiaty gospodarczej na budynek inwentarsko-gospodarczy wraz z przebudową w istniejącej zabudowie zagrodowej przewidzianej do realizacji na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr ewidencyjnym 11/1 położonej w miejscowości [...].
W związku z tym, zdaniem Kolegium należy zauważyć, że organ I instancji rozszerzył zakres inwestycji w stosunku do wnioskowanej przez inwestora i orzekł, że inwestycja, poza zmianą sposobu użytkowania istniejącej wiaty, będzie polegała także na przebudowie, podczas gdy wniosek ogranicza się tylko do zmiany sposobu użytkowania. Taka modyfikacja wniosku złożonego przez inwestora nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa, co również podniesiono w odwołaniu.
W świetle powyższego należy zdaniem Kolegium podkreślić, że wniosek inwestora powinien określać m.in. właśnie charakterystykę inwestycji, a organ orzekający w sprawie jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice, natomiast w przypadku wątpliwości, czy niejasności, organ I instancji powinien wezwać inwestora do ich usunięcia, lecz organ obowiązków tych nie wykonał, a w rezultacie wyszedł poza granice wniosku, czym naruszył art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto wskazano, że w aktach sprawy brak jest aktualnych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów, pozwalających w sposób jednoznaczny ocenić prawidłowość ustalenia przez organ I instancji kręgu stron niniejszego postępowania, a na tym etapie nie jest możliwe dokonanie prawidłowych ustaleń w tym zakresie.
W związku z tym, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową (8,1630 ha i 6,7748 ha) przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie [...] (8,2763ha), analiza cech i funkcji planowanej inwestycji powinna zdaniem Kolegium obejmować zbadanie, czy inwestycja spełnia warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, a zatem, czy teren posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazano też, że uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 ustawy są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Organ I instancji w analizie sporządzonej w oparciu o ww. rozporządzenie wskazał, że w związku z zastosowaniem art. 61 ust 4 ustawy, należy ustalić realizację planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora (pkt 6 lit. d analizy), lecz jak stwierdził organ odwoławczy na podstawie porównania treści wniosku inwestora oraz decyzji o warunkach zabudowy w zakresie parametrów planowanej inwestycji, powyższe założenie nie zostało zrealizowane, gdyż występują różnice w tym zakresie, a ustalone warunki zabudowy nie mają uzasadnienia w decyzji.
Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w przedmiotowej decyzji w sposób dowolny dokonał ustaleń w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, szerokości jego elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Parametry te nie są bowiem zgodne z wnioskiem, ani nie znajdują uzasadnienia w decyzji i analizie.
Podkreślono też, że z wniosku inwestora, nie wynika, że zamierza dokonać przebudowy polegającej na obudowie istniejącej wiaty, czy montażu otworów okiennych i drzwiowych związanego ze zmianami adaptacyjnymi wiaty na budynek inwentarsko-gospodarczy. W decyzji brak ponadto informacji na temat aktualnych parametrów wiaty gospodarczej, skutkiem czego zdaniem organu II instancji nie można stwierdzić, jakie ewentualnie zmiany mają nastąpić w tym zakresie i jaki jest wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, gdyż w decyzji ograniczono się w tym punkcie do określenia - bez zmian.
Stwierdzone wyżej braki i uchybienia, zdaniem Kolegium przesądziły o wadliwości decyzji o warunkach zabudowy i uzasadniały wydanie orzeczenia kasacyjnego, natomiast odnosząc się do pozostałych kwestii zawartych w odwołaniu należy zwrócić uwagę, iż kwestie oddziaływania inwestycji na poszczególne nieruchomości są przedmiotem badania na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
W skardze do sądu A. i R. K. wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, organowi wydającemu zaskarżoną decyzję, zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania:
- naruszenie zasady prawdy obiektywnej, wskazanej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz zasady przekonywania określonej w art. 11 kpa, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału oraz wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy,
- naruszenie art. 77 kpa poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego,
- naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w tym przepisie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało jej przekazanie do ponownego rozpoznania bez uwzględnienia nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, całokształtu materiału dowodowego oraz nieprawidłowego uzasadnienia decyzji.
Skarżący zauważyli, że w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wybiórczy ustosunkowało się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., a powyższe znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, w którym to organ uchybia zasadom jego prawidłowego sporządzania, określonym w art.107 § 3 kpa; pomija całkowicie kwestię związaną z wykonaniem przez inwestora przedmiotowego zamierzenia.
Wskazano, że Kolegium skupiło się przede wszystkim na ocenie kwestii formalnych oraz materialnoprawnych, gdy expressis verbis wyrażono w odwołaniu również zarzuty odnoszące się do uchybień przeprowadzonej procedury, do tych zaś zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w ogóle, co jest niezgodne zarówno z art. 7, 11, 77 jak i 104 § 4 kpa.
Skarżący zwrócili uwagę, że w odwołaniu zostały przytoczone okoliczności, poparte dowodami (zdjęcia oraz filmy), które w toku postępowania przedłożono organowi zarówno I jak i II instancji, a organy te powinny zgodnie z fundamentalnymi zasadami procedury administracyjnej ustosunkować się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Wnioski z wywodów Kolegium zdaniem skarżących należałoby wyciągnąć takie, że organ nie odniósł się do zarzutu poczynionej już zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej wiaty i przedłożonych dowodów, nie oparł rozstrzygnięcia na całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału, a odniesienie się przez organ do powyższej kwestii odgrywa kluczową rolę w wyznaczeniu dalszej drogi postępowania oraz ma zasadnicze znaczenie dla obrony interesów skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Pismem procesowym z dnia 10.04.2015 r. uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi, podnosząc, iż zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 7, 11, 77 oraz 107 § 3 kpa należy uznać za bezzasadne, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokładnie ustaliło stan faktyczny w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sposób dostateczny uzasadniło swoją decyzję oraz wskazało podstawę prawną wydanej decyzji. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak samo przyznało w odpowiedzi na skargę z dnia 12 stycznia 2015 r., nie było związane granicami wniesionego odwołania i dokonało ocen dalej idących niż zawarte w odwołaniach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie była decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było więc dokonać oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Podkreślić należy, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27.października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721).
W celu ustalenia zasadności przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należy w pierwszej kolejności ocenić stanowisko organu II instancji odnośnie do stwierdzonych naruszeń.
Jak potwierdza to zebrany w sprawie materiał dowodowy, konieczność wydania w sprawie decyzji kasacyjnej uzasadniał fakt, że w istocie wydano decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia odbiegającego od jego zakresu wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Trafnie dostrzega organ odwoławczy – podzielając w tym zakresie stanowisko skarżących wyrażone w odwołaniu, że wniosek inwestora z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy określa inwestycję jako zmianę sposobu użytkowania istniejącej wiaty na budynek inwentarsko-gospodarczy w zabudowie zagrodowej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...]r., poprzedzające wydanie przedmiotowej decyzji też tak określało planowaną inwestycję. Wydana w przedmiotowej sprawie decyzja dotyczyła natomiast ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej wiaty gospodarczej na budynek inwentarsko-gospodarczy wraz z przebudową w istniejącej zabudowie zagrodowej, mimo, że inwestor w toku postępowania nie zmodyfikował wniosku.
Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego, a organ administracji jest związany wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie ma kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie – określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem.
Oznacza to, że z punktu widzenia poprawności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w razie wątpliwości co do zakresu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji określonej we wniosku, szczególnie istotne jest wyjaśnienie tej kwestii w toku prowadzonego postępowania. Od wyników postępowania wyjaśniającego w tym zakresie zależy poprawność decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę. Należy podkreślić, że organ pierwszej instancji nie tylko sam dokonał zmiany zakresu inwestycji, dla której ustalił warunki zabudowy, lecz ponadto rozszerzył zakres inwestycji w stosunku do wnioskowanej przez inwestora i orzekł, że inwestycja, poza zmianą sposobu użytkowania istniejącej wiaty, będzie polegała także na przebudowie, podczas gdy wniosek ogranicza się tylko do zmiany sposobu użytkowania. Taka modyfikacja wniosku złożonego przez inwestora nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa.
Wniosek inwestora powinien określać m. in. charakterystykę inwestycji, a organ orzekający w sprawie jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. W przypadku wątpliwości czy niejasności, organ I instancji powinien wezwać inwestora do ich usunięcia. Organ obowiązków tych nie wykonał, a w rezultacie wyszedł poza granice wniosku, czym naruszył art. 52 ust 1 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zmiana sposobu użytkowania oznacza zmianę funkcji istniejącego obiektu. Nie wiąże się ona z taką zmianą obiektu, która wymaga ustalenia warunków zabudowy dla innej przedmiotowo sprawy. Zmiana sposobu użytkowania to wyłącznie przystosowanie istniejącego obiektu do nowej funkcji bez konieczności zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie lub wykonaniu innych robót budowlanych.
Jeśli zamiarem inwestora jest zmiana wiaty na budynek inwestorsko –gospodarczy to nie dochodzi tylko do zmiany sposobu użytkowania obiektu, lecz także wykonania nowego obiektu posiadającego określoną kubaturę, której z istoty swej wiata nie posiada, gdyż nie stanowi obiektu, tj. ograniczonej płaszczyznami przestrzeni pozwalającej ustalić wymiary przestrzenne. Ustalając zmianę sposobu użytkowania nie określa się też takich parametrów zewnętrznych zabudowy jak wysokość, długość, szerokość. Parametry te są charakterystyczne dla wykonania obiektu budowlanego, przez który zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego należy rozumieć też odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że słuszny jest zarzut organu II instancji, że modyfikacja wniosku inwestora przez organ I instancji jest sprzeczna z prawem. Wprawdzie inwestor nie zakwestionował tej decyzji, co oznacza, że jest ona zgodna z intencją wnioskodawcy lecz sąd podziela stanowisko, że organ wykroczył poza zakres sprawy przyjętej do rozpatrzenia. Sprawa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest załatwiana na wniosek i dopuszczalne byłoby takie skorygowanie wniosku " z urzędu", przy akceptacji inwestora gdyby prowadziło wyłącznie do jego doprecyzowania i prawidłowego określenia przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego w graniach sprawy. Byłaby też dopuszczalna zmiana, gdyby organ wskazał na konieczność ewentualnej modyfikacji wniosku. Gdyby inwestor takiej sugestii nie przyjął, wniosek nie powinien być uwzględniony. W sytuacji natomiast gdy, mamy do czynienia z rozpoznaniem sprawy innej przedmiotowo, jest to ingerencja, która nie znajduje usprawiedliwienia w przepisach prawa.
Ponadto słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w aktach sprawy brak jest aktualnych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów, pozwalających w sposób jednoznaczny ocenić prawidłowość ustalenia przez organ I instancji kręgu stron niniejszego postępowania, zważywszy, że w orzecznictwie sądowo - administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że stronami w takich sprawach mogą być właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, w tym także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, o ile pozostają w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Mają oni bowiem interes prawny, aby uczestniczyć jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie przez nich, jako właścicieli (użytkowników wieczystych) sąsiednich nieruchomości swoich praw podmiotowych (por. szerzej uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95).
Na uwagę zasługuje też argumentacja organu odwoławczego wskazująca, iż na podstawie porównania treści wniosku inwestora oraz decyzji o warunkach zabudowy w zakresie parametrów planowanej inwestycji, stwierdzić należy występujące różnice, a ustalone warunki zabudowy nie mają uzasadnienia w decyzji, ponieważ organ I instancji w przedmiotowej decyzji w sposób dowolny dokonał ustaleń w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, szerokości jego elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Parametry te nie są bowiem zgodne z wnioskiem, ani nie znajdują uzasadnienia w decyzji i analizie. Z wniosku inwestora nie wynikało także, że zamierza dokonać przebudowy polegającej na obudowie istniejącej wiaty, czy montażu otworów okiennych i drzwiowych związanego ze zmianami adaptacyjnymi wiaty na budynek inwentarsko-gospodarczy. Ponadto w decyzji brakuje informacji na temat aktualnych parametrów wiaty gospodarczej, skutkiem czego nie można stwierdzić, jakie ewentualnie zmiany mają nastąpić w tym zakresie i jaki jest wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, gdyż w decyzji ograniczono się w tym punkcie do określenia - bez zmian.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
W konsekwencji stwierdzenia przez Sąd legalności decyzji kasacyjnej należy wskazać, że podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty o charakterze merytorycznym lub związanym z prawidłowością rozpoznania przez organ odwoławczy zarzutów wskazywanych w odwołaniu, nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że formalnie Kolegium ustosunkowało się do nich, a z kolei merytoryczna ocena zasadności stanowiska Kolegium nie może być weryfikowana przez Sąd w sprawie ze skargi na decyzję kasacyjną. Wyrażenie przez Sąd wiążącej w sprawie oceny prawnej byłoby przedwczesne i miałoby w istocie charakter niedopuszczalnego administrowania przez sąd administracyjny w sytuacji gdy nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.