Uzasadnienie
II SA/Bd 337/06
K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2006 r. nr [...] utrzymujące w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy wcześniejsze postanowienie Kolegium z dnia [...] 2006 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] 2000 r., sygn. akt: [...].
Organ I instancji działając na podstawie art. 157 §1-3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]2000 r. sygn. akt [...].
Z akt sprawy wynika, że syn skarżącego A. S. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniosek z dnia [...] 2005r. o uchylenie ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]2000 r. sygn. akt [...] powołując się na przesłankę rażącego naruszenia prawa.
Kolegium w piśmie z dnia [...] 2005 r. sygn. akt [...] wyjaśniło skarżącemu, że w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] 2000 r., sygn. akt [...] było już prowadzone postępowanie administracyjne, które zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 25.09.2002 r. sygn. akt: II S.A./Gd2913/00 o oddaleniu skargi.
Ustosunkowując się do stanowiska organu skarżący w piśmie z dnia 31 października 2005 r. podtrzymał swoje wcześniejsze żądanie. W jego ocenie postanowienie z dnia 14 maja 2000 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art.156 § 1 pkt 1 kpa), ponieważ art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 17 kpa. Wydanie decyzji z naruszeniem właściwości powoduje nieważność decyzji. Dlatego wcześniejsze niedopatrzenie tego faktu przez sąd administracyjny nie uzasadnia pozostawienia w obiegu prawnym bezwzględnie nieważnej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku wniesionego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia. Kolegium wyszło z założenia, że niniejsza sprawa była już raz oceniona przez Kolegium i zachodzi w niej tożsamość w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowy. Otóż skarżący wniósł zażalenie na postanowienie z dnia [...] 2000 r. nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wł., które postanowieniem z dnia [...]2000 r. sygn. akt: [...] utrzymane zostało w mocy. Następnie skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia i Kolegium postanowieniami z dnia [...]2000 r., sygn. akt: [...] i z dnia [...]2000 r. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]2000 r. sygn. [...] Dalej skarżący złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku. Sąd ten wyrokiem z dnia 25.09.2002 r. sygn. akt: II S.A./Gd 2913/00 oddalił skargę w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddalającego zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Rozpatrując skargę A. S., Sąd dokonał oceny legalności postanowienia, a poprzez oddalenie skargi uznał, że postanowienie jest zgodne z prawem. Zatem w ocenie Kolegium powtórne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu ze względu na tożsamy stan faktyczny i prawny stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] 2000 r., sygn. akt: [...], gdyż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa oraz z naruszeniem przepisów o właściwości.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Katalog spraw przewidzianych do kontroli sądowej zawarty został w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm)- dalej P.p.s.a.
Rozpoznawana sprawa dotyczy poprawności nadzwyczajnego trybu postępowania, który zezwala na skontrolowanie ostatecznego rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności w niniejszej sprawie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Gdańsku wyrokiem z dnia 25.09.2002 r. sygn. akt: II S.A./Gd 2913/00 oddalił skargę skarżącego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]2000 r. sygn. akt [...].
Mimo powyższego skarżący ponownie żąda od organu stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] 2000 r.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 KPA organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jest to tzw. res iudicata. W związku z tym, ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej postanowieniem ostatecznym jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnego postanowienia w ustalonym przez prawo trybie.
Dla stwierdzenia, iż istnieje przeszkoda wydania kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Rozstrzygnięcie ostateczne ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.
Sprawa musi dotyczyć, więc tych samych podmiotów. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony.
W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ powołuje się właśnie na res iudicata. W jego ocenie powyższe świadczy o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] 2000 r.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do przyjęcia przez organ, iż istnieje niedopuszczalność postępowania.
Organ w niniejszej sprawie przekroczył etap wstępnego badania dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania, gdyż poczynił rozważania na temat podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Na etapie badania dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w doktrynie, które zresztą znalazło szeroką aprobatę w orzecznictwie sądu administracyjnego, że niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o charakterze przedmiotowym zachodzi w szczególności wtedy, gdy:
- strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, zaświadczenia, ugody administracyjnej;
- żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego;
- organ nadzoru nie ma możliwości podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż nie są mu znane treść uzasadnienia i okoliczności wydania tej decyzji (np. nie istnieje dokumentacja dotycząca decyzji dotkniętej wadą nieważności, bo spłonęły jej akta);
- żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane;
- żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych postępowania (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 340).
Odwołując się do powyższego w ocenie Sądu nie ma w rozpoznawanej sprawie podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności postępowania. Nie można badać tożsamości sprawy w zakresie podmiotowym i przedmiotowym w sprawie o stwierdzenie nieważności bez wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Zatem w niniejszej sprawie organ powinien najpierw wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] 2000 r., a w sytuacji tożsamości spraw umorzyć to postępowanie ze względu na bezprzedmiotowość.
Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnych.
Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata).
Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (w ramach którego weryfikować można m.in. poprawność formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie oraz zarzuty będące pochodną tej kwestii) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (podobny pogląd wyr. NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98, niepubl. oraz Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005).
W świetle powyższego Sąd w niniejszej sprawie skorzystał z uprawnień wynikających z art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 u.s.a.) zaskarżonego aktu. Sąd może, więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i prawny Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w związku z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.