Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 337/20

Uzasadnienie

1. 1. Starosta toruński decyzją z [...] października 2019 r. nr [...].MB zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] Sp. z o.o. w T. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku magazynowo – produkcyjnego o część magazynową oraz rozbiórkę części istniejącego budynku na działce nr [...] w G..
2. 2. Odwołanie od decyzji złożyła D. D. (zwana dalej "Skarżącą").

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwanego dalej "Prawem budowlanym") poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy Inwestor pomimo wezwania nie uzupełnił wszystkich nieprawidłowości wskazanych przez organ, co powinno skutkować odmową wydania decyzji,
2. - § 213 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, zwanego dalej r.w.t.b.") w związku z § 271 ust. 1 r.w.t.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w projekcie można zmniejszyć o 25 % odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia pożarowego z 8 metrów do projektowanych 7,43 m w sytuacji, gdy projektowany budynek nie jest budynkiem wymienionym w § 213 r.w.t.b., co do którego nie stosuje się klas odporności budynków i ich elementów,
3. - art. 98 § 1 w związku z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") poprzez zawieszenie postępowania pomimo niepoinformowania strony o możliwości wniesienia sprzeciwu w przedmiocie zawieszenia,
4. - art. 103 § 1 k.p.a. przez uznanie, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminu wskazanego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że Starosta postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 21 dni od daty doręczenia postanowienia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym. Termin ten upływał [...] lipca 2019 r.

P. z [...] lipca 2019 r. inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania. Organ postanowieniem z 18 lipca zawiesił postępowanie. Inwestor wnioskiem z 28 sierpnia wniósł o wznowienie postępowania uzupełniając jednocześnie braki wskazane w postanowieniu z 18 czerwca.

Zdaniem Skarżącej w tej sytuacji należy uznać, że inwestor nie usunął w zakreślonym terminie braków projektu. Zawieszenie postępowania nie mogło wstrzymać biegu terminu wyznaczonego postanowieniem z 18 czerwca, jako że termin określony w tym postanowieniu nie należy do terminów wskazanych w art. 103 § 1 k.p.a. Co więcej samo postanowienie o zawieszeniu postępowania z 18 lipca zostało wydane wadliwie, gdyż stosownie do art. 98 § 1 k.p.a. zawieszenie możliwe było przy braku sprzeciwu stron postępowania tj. także Skarżącej. Organ nie dał Skarżącej możliwości wypowiedzenia się, czy taki sprzeciw wnosi.

Tak więc inwestor uzupełnił braki projektu po upływie terminu wskazanego w postanowieniu z 18 czerwca, co powinno skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę

Odnośnie naruszenia przepisów r.w.t.b. Skarżąca podniosła, że projektowany budynek ma przeznaczenie magazynowo – produkcyjne, a zatem nie jest żadnym z budynków wymienionych w § 213, odnośnie których możliwe jest zmniejszenie odległości o 25 %.

1. 3. Wojewoda K. – P. decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów r.w.t.b. Wojewoda zwrócił uwagę, że § 213 nie ma ustępu 9, zatem Skarżąca zarzuca zapewne naruszenie § 271 ust. 9, który pozwala na zmniejszenie odległości wskazanych w § 271 ust. 1 r.w.t.b.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z § 217 ust. 9 odległości, o których mowa w ust. 1, dla budynków wymienionych w § 213, bez pomieszczeń zagrożonych wybuchem, można zmniejszyć o 25 %, jeżeli są zwrócone do siebie ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, niemającymi otworów. Przepis § 213 stanowi natomiast, że wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 oraz dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 216, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a, nie dotyczą budynków wymienionych w pkt od 1 do 4 tego paragrafu. Zdaniem Wojewody wynika z tego, że § 217 ust. 9 ma również zastosowanie do budynków określonych w § 212, a nie tylko do budynków enumeratywnie wymienionych w § 213 pkt 1 – 4.

Wojewoda podniósł, że stosownie do § 212 do projektowanego budynku magazynowego wymaganą klasą odporności jest klasa E (str. 60 projektu budowlanego). Zatem zgodnie z § 271 ust. 1 r.w.t.b. odległość między zewnętrznymi ścianami budynku projektowanego i znajdującego się na działce nr [...] powinna wynosić 8 metrów.

Projektowany budynek magazynowy jest usytuowany około 7,43 m od ściany budynku na działce nr [...] czyli niezgodnie z § 271 ust. 1 r.w.t.b. Ściana budynku na działce nr [...] nie ma otworów okiennych ani otworów drzwiowych, jest murowana i zbudowana z materiałów nierozprzestrzeniających ognia, dlatego też w projekcie dopuszczalne jest zastosowanie § 271 ust. 9 r.w.t.b.

Organ podniósł, że stosownie do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2117) projekt budowlany musi być zaopiniowany przez uprawnionego rzeczoznawcę. W niniejszej sprawie na projekcie zagospodarowania terenu (k.

1. 64) i rzucie przyziemia (k.
2. 65) znajduje się pieczęć i podpis rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń pożarowych, potwierdzający uzgodnienie projektu budowlanego pod kątem ochrony przeciwpożarowej.

Ponadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego projektant do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zatem za cały projekt odpowiada przede wszystkim projektant, a organ architektoniczno – budowlany sprawa projekt budowlany w ograniczonym zakresie. W niniejszej sprawie w projekcie budowlanym znajduje się takie oświadczenie projektanta.

Odnośnie kwestii uzupełnienia przez inwestora braków wniosku oraz kwestii zawieszenia postępowania – Wojewoda wskazał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zawierało pouczenie o możliwości złożenia na nie zażalenia. Zażalenie takie nie zostało złożone. Ponadto ze względu na możliwość złożenia na postanowienie o zawieszeniu postępowaniu odrębnego środka zaskarżenia – obecnie Wojewoda nie może badać postanowienia o zawieszeniu.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a., natomiast nie ma wpływu na bieg terminów z innych aktów prawnych np. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Natomiast termin określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma ani charakteru terminu prekluzyjnego, ani terminu ustawowego. Możliwe było zatem uzupełnienie wniosku do czasu wydania decyzji przez organ I instancji, czyli w przedmiotowej sprawie do [...] października 2019 r.

1. 4. W skardze do Sądu D. D. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji.

Podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu Skarżąca zarzuciła:

1. 1) rażące naruszenie art. 271 § 9 w związku z § 213 r.w.t.b. poprzez zastosowanie tego przepisu i dopuszczenie do zmniejszenia minimalnej odległości planowanego budynku od granicy działki sąsiedniej dla budynku niewymienionego w § 213 rozporządzenia, w sytuacji gdy § 271 ust. 9 r.w.t.b. odnosi się jedynie do budynków wymienionych w § 213 r.w.b.t.,
2. 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji kiedy inwestor pomimo wezwania nie uzupełnił wszystkich nieprawidłowości wskazanych przez organ, co powinno skutkować odmową wydania decyzji,
3. 3) naruszenie prawa materialnego tj. § 271 ust. 9 w zw. z § 213 r.w.t.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w projekcie można zmniejszyć o 25 % odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego z 8 metrów do projektowanych 7,43 m w sytuacji, gdy projektowany budynek nie jest budynkiem wymienionym w § 213 r.w.t.b. i w konsekwencji zatwierdzenie przez organ projektu budowlanego zaprojektowanego w mniejszej odległości niż jest to konieczne z uwagi na bezpieczeństwo przeciwpożarowe,
4. 4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez zawieszenie postępowania pomimo niepoinformowania strony o możliwości wniesienia sprzeciwu w przedmiocie zawieszenia postępowania, do złożenia którego Skarżąca była uprawniona i w konsekwencji brak skutecznego zawieszenia postępowania,
5. 5) art. 103 § 1 k.p.a. przez uznanie, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminu wskazanego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w sytuacji kiedy przepis ten nie dotyczy terminów ustanowionych w przepisach odrębnych.
6. 5. W uzasadnieniu skargi Skarżąca dodatkowo wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, odnośnie której toczy się obecnie postępowanie wznowieniowe.
7. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni argumentacji Skarżącej.

1. 7. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji kiedy inwestor pomimo wezwania nie uzupełnił wszystkich nieprawidłowości wskazanych przez organ w zakreślonym terminie.
2. 8. Słusznie podniósł Organ, że skoro na postanowienie o zawieszeniu postępowania przysługuje zażalenie, to kwestionowanie przez Skarżącą prawidłowości wydania postanowienia z 18 lipca p o zawieszeniu postępowania powinno nastąpić w drodze stosownego zażalenia. Brak wniesienia przez Skarżącą takiego zażalenia nie mógł być sanowany poprzez późniejsze, po upływie terminu na wniesienie zażalenia, podnoszenie zarzutu, który mógł być podnoszony w prawidłowo wniesionym zażaleniu. Byłoby to bowiem obejściem przepisów regulujących sposób i termin zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania.
3. 9. Słuszne jest także stanowisko Wojewody co do charakteru terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd podziela stanowisko, że termin określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. Uzupełnienie dokumentacji w sposób określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nawet po upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu, nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 listopada 2019r. sygn. II SA/Gl 1177/19). Termin wskazany zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego ma zatem to znaczenie, że inwestor winien się spodziewać, iż po upływie tegoż terminu organ wydana decyzję na podstawie już przedłożonych mu dokumentów – a więc dokumentów odnośnie których inwestor już wie, że są wadliwe i wymagają uzupełnienia.
4. 10. W istocie strony nie spierają co do tego, że – zgodnie z art. 103 k.p.a., zawieszenie postępowania nie ma wpływu na bieg terminu określonego przez organ stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ze względu jednakże na wyżej wskazany charakter tego terminu - istotny w przedmiotowej sprawie jest nie tyle fakt upływu terminu zakreślonego w postanowieniu z 18 czerwca, ale fakt, że pomimo upływu tego terminu inwestor, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ, uzupełnił braki wskazane w postanowieniu z [...] czerwca 2019 r.
5. 11. W stanie prawnym obowiązującym w momencie wydania zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia okoliczność, że toczy się postępowanie wznowieniowe odnośnie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Dopóty, dopóki ostateczna decyzja o warunkach zabudowy nie zostanie usunięta z obrotu prawnego np. wskutek wydania decyzji w trybie wznowienia postępowania, zarówno organ jak też Sąd są związani jej postanowieniami – nawet jeżeli są wadliwe.
6. 12. Zasadny jest natomiast zarzut dotyczący art. 271 § 9 w związku z § 213 r.w.t.b., jako że organ dopuścił się błędnej wykładni tej normy prawnej.

Rozdział 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków i ich usytuowania określa usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Znajdujący się w tym rozdziale § 271 § r.w.t.b. określa odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli. Z kolei zgodnie z § 271 ust. 9 r.w.t.b. odległości, o których mowa w ust. 1, dla budynków wymienionych w § 213, bez pomieszczeń zagrożonych wybuchem, można zmniejszyć o 25%, jeżeli są zwrócone do siebie ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, niemającymi otworów. Wskazany § 213 stwierdza, że wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 oraz dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 216, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a, nie dotyczą budynków:

1. 1) do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie:
2. a) mieszkalnych: jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, z zastrzeżeniem § 217 ust. 2,
3. b) mieszkalnych i administracyjnych w gospodarstwach leśnych;
4. 2) wolnostojących do dwóch kondygnacji nadziemnych włącznie:
5. a) o kubaturze brutto do 1500 m3 przeznaczonych do celów turystyki i wypoczynku,
6. b) gospodarczych w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej oraz w gospodarstwach leśnych,
7. c) o kubaturze brutto do 1000 m3 przeznaczonych do wykonywania zawodu lub działalności usługowej i handlowej, także z częścią mieszkalną;
8. 3) wolnostojących garaży o liczbie stanowisk postojowych nie większej niż 2;
9. 4) inwentarskich o kubaturze brutto do 1500 m3.

W cytowanym przepisie § 213 w treści punktów 1 – 4 wyraźnie wymienione są ściśle określone rodzaje budynków. Natomiast wbrew stanowisku Wojewody z treści części wstępnej cytowanego § 213 nie wynika dalsze odesłanie do treści § 212 r.w.b.t. w zakresie, w jakim ten ostatni przepis wymienia rodzaje budynków. Przepis § 271 ust. 9 mówi o "budynkach" wymienianych w § 213. Wypowiadając się o przepisie § 212 przepis § 213 nie mówi o "budynkach wymienianych w § 212", ale o "klasach odporności pożarowej budynków określonych w § 212". Nie można zatem uznać, że uwzględniając treść § 213 do "budynków" o których mowa w § 271 ust. 9 r.w.t.b. należy zaliczyć nie tylko te budynki, które zostały wymienione w pkt 1 – 4 paragrafu 213, ale też budynki wymienione w § 212.

Należy przy tym zauważyć, że § 212 obejmuje swoją treścią wszystkie występujące budynki. Istotą § 212 jest bowiem dokonanie podziału wszystkich istniejących budynków na określone klasy odporności pożarowej. Odczytanie § 271 ust. 9 r.w.t.b. w taki sposób, jak czyni to Wojewoda skutkowałoby zatem stwierdzeniem, że najpierw ustawodawca w § 271 ust. 1 wyznacza ścisłe odległości dla określonego rodzaju budynków (tj. tylko dla tych budynków, które zalicza się do klasy odporności pożarowej (E)), a następnie w § 271 ust. 9 stwierdza, że niezależnie od tego do jakiej klasy odporności pożarowej budynek się zalicza – można zmniejszyć wcześniej określoną odległość, oby budynki były do siebie zwrócone do siebie ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, bez otworów. Przy tej wykładni w § 271 ust. 9 r.w.t.b. nie byłoby potrzebne ani odesłanie do § 213 ani odesłanie do § 212. Wystarczyłoby samo stwierdzenie w treści § 271 ust. 9, że odległości określone w § 271 ust. 1 mogą być zmniejszone o 25 %, jeżeli budynki są zwrócone do siebie ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, niemającymi otworów.

Wykładnia wskazana przez Wojewodę byłaby zatem sprzeczna z założeniem racjonalności ustawodawcy.

Co więcej należy zauważyć, że § 271 ust. 1 r.w.t.b. wyznacza minimalne odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. A contrario, wyznaczone tam odległości nie dotyczą lokalizacji obiektów, z których jeden posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Jeżeli więc, jeden z budynków posiada zewnętrzną ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, to odległości, o jakich mowa w tej regulacji nie muszą być zachowane (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Rz 1116/18).

13. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że Wojewoda, kierując się błędną wykładnią § 271 ust. 9 r.w.t.b. z uchybieniem art. 77 § 1 k.p.a. nie poczynił ustaleń pozwalających na ocenę, czy dopuszczalne jest w przedmiotowej sprawie zachowanie pomiędzy planowanym budynkiem a budynkiem na działce nr [...] odległości 7,43 m.

14. Należy przy tym zauważyć, że w Prawie budowlanym brak przepisu, który wyłącza zawarty w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek organu do badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, ze względu na istnienie obowiązku zaopiniowania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej przez uprawnionego rzeczoznawcę.

15. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ winien orzec stosownie do powyższego stanowiska Sądu, uwzględniając właściwości zewnętrznej ściany budynku planowanego przez inwestora w świetle § 271 r.w.t.b. i możliwość uznania tego budynku za któryś z budynków wymienionych w § 231 pkt 1 – 4 r.w.t.b. oraz po uzupełnieniu postępowania dowodowego odnośnie tego, czy zewnętrzna ściana budynku na działce nr [...] jest ścianą niebędącą ścianą oddzielenia pożarowego oraz ewentualnie jaka jest klasa odporności ogniowej E powierzchni tej ściany i czy ten budynek jest jednym z budynków wymienionych w § 231 pkt 1 – 4 r.w.t.b.

O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).