Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., [...], Wójt Gminy Ł. odmówił skarżącej B. L. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220), zwanej dalej: "u.ś.r.", wnioskowanej na ojca K. L..
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z [...] stycznia 2020 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz treści art. 17 ust. 1, 1b, u.ś.r., Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż K. L., którego zgon nastąpił w dniu [...] grudnia 2019 r., czyli po wydaniu zaskarżonej decyzji był żonaty, a jego żona – K. L. nie legitymowała się w okresie objętym zaskarżoną decyzją tj. od listopada 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Posiada ona wprawdzie orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2011 r. o uznaniu jej niezdolnej do pracy, jednak nie oznacza to znacznego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia za okres od listopada do [...] grudnia 2019 r.
Wyrokiem z dnia 11 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 371/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił powyższą decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał po pierwsze, że złożony w sprawie wniosek obarczony jest formalną wadą dotyczącą oświadczenia wnioskodawczyni o świadomości odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Po drugie stwierdził, że okoliczność, iż żona osoby wymagającej opieki (niepełnosprawnego w stopniu znacznym K. L.) była w stanie sprawować nad mężem opiekę, nie została w sposób dostatecznie wykazana i w konsekwencji odmowa przyznania wnioskowanego przez córkę niepełnosprawnego świadczenia, tylko z tego powodu, iż jego żona nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za przedwczesne.
Sąd wskazał, że w konkretnych, indywidualnych stanach faktycznych może zachodzić sytuacja, w której osoba zobowiązana w pierwszej kolejności o spełniania obowiązków alimentacyjnych (tutaj: żona niepełnosprawnego męża – ojca skarżącej) obiektywnie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jej woli, nie jest w stanie sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie z wytycznymi Sądu organ winien ponownie przeanalizować, również w drodze wywiadu środowiskowego, czy stan zdrowia małżonki niepełnosprawnego K. L. umożliwia jej sprawowanie opieki nad mężem.
Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Wójt Gminy Ł. ponownie odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na ojca. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przytoczywszy treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, u.ś.r., wskazał, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do pracy i trwałej, częściowej niezdolności do pracy małżonki niepełnosprawnego – K. L., nie oznacza jej znacznego stopnia niepełnosprawności. Organ powołał nadto, że w piśmie GOPS w C. poinformowano, że osobistą opiekę nad niepełnosprawnym w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. (tj. do dnia śmierci niepełnosprawnego) sprawowała jego żona, co stoi w sprzeczności z twierdzeniami skarżącej o byciu jedyną osobą chcącą i mogącą sprawować opiekę nad ojcem.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze – decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a, u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści powołanych przepisów, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie wykazano, iż faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym do dnia jego śmierci sprawowała jego żona – matka skarżącej, co potwierdza informacja z GOPS w C.. W ocenie organu odwoławczego powyższe świadczy o tym, że stan zdrowia małżonki niepełnosprawnego umożliwiał jej zapewnienie mu opieki. W związku z powyższym – jak stwierdził organ – zasadną była odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia na rzecz skarżącej.
W skardze na powyższą decyzję B. L., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, ustalenie na jej rzecz spornego świadczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie jest zasadnym przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdy żona niepełnosprawnego, jak osoba schorowana i w starszym wieku, nie była w stanie sprawować opieki z przyczyn obiektywnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej – "p.p.s.a."), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą naruszają prawo w sposób uzasadniający ich uchylenie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zostało już raz skontrolowane przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na decyzję SKO w T. z [...] stycznia 2020 r. [...]. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że ani organ, ani sąd orzekając ponownie w sprawie nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Ocena prawna może dotyczyć m.in. wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji.
Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy - mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepisy art. 153 i 170 p.p.s.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a związanie z nich wynikające przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego.
Tym samym Sąd w niniejszej sprawie jest związany poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 371/20, uchylającym uprzednio wydaną decyzję organu odwoławczego wraz z decyzją I instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania.
W powyższym wyroku Sąd wypowiedział się zasadniczo w dwóch kwestiach. Pierwszą z nich była pominięta przez organ wadliwość złożonego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie zawartego w nim oświadczenia o odpowiedzialności karnej wnioskodawcy za złożenie fałszywego oświadczenia. Po drugie wskazano na powinność organu co do uzupełnienia ustaleń faktycznych odnośnie decydującej w sprawie przesłanki – a wynikającej z prokonstytucyjnej wykładni właściwego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ("świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności").
Jak wynika z akt administracyjnych organ uwzględnił pierwszą z powyższych wytycznych, wzywając skarżącą do osobistego podpisania ww. oświadczenia. Naprawiono zatem wytknięte uchybienie formalne wniosku, na którym – pod przedmiotowym oświadczeniem – widniał podpis pełnomocnika skarżącej, a nie jej samej.
W ocenie Sądu organy administracyjne nie zrealizowały jednak wytycznych dotyczących zasadniczej dla sprawy okoliczności, a więc uzupełnienia materiału dowodowego w stopniu umożliwiającym stwierdzenie, czy matka skarżącej (żona niepełnosprawnego) była w stanie – ze względu na swój stan zdrowia lub inne obiektywne okoliczności – sprawować nad nim opiekę. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd stwierdził bowiem wyraźnie, że w sprawie nie ustalono i nie dano stronie możliwości wykazania, czy faktycznie K. L. – pozostająca w związku małżeńskim z K. L. (ojcem skarżącej) była osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, czy też była realnie w stanie opiekować się mężem.
W świetle zaś uprzednio zgromadzonego materiału dowodowego WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku dostrzegł uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie - jak twierdzi skarżąca - nie mogła sprawować opieki nad swoim mężem z uwagi na jej stan zdrowia. WSA w Bydgoszczy stwierdził, że kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu, nie można bowiem z góry założyć, iż tylko współmałżonek niepełnosprawny, legitymujący się już orzeczeniem w stopniu znacznym niepełnosprawności (lub równoznacznym), nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym.
Dokonując ponownej kontroli postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej z uwzględnieniem stanowiska WSA w Bydgoszczy wyrażonego powyższej, Sąd rozpoznający sprawę niniejszą stwierdził, że uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji sprowadziło się do pozyskania od Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. informacji, iż K. L. od [...] listopada 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. sprawowała osobistą opiekę nad niepełnosprawnym mężem, że w tym czasie rodzina korzystała z pomocy ośrodka w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla K. L. oraz że rodzina nie korzystała z pomocy opieki środowiskowej (k. 17 akt adm.).
W ocenie Sądy powyższa informacja nie jest wystarczająca dla stwierdzenia, ponad wszelką wątpliwość, okoliczności z niej wynikającej. Nie zostało w tym piśmie wskazane, na podstawie jakich dokumentów (lub czyich zeznań) informację tę sporządzono. Brak tutaj chociażby wskazania oświadczeń terapeutów udzielających specjalistycznych usług opiekuńczych (jak wskazano w piśmie – rehabilitanta i psychologa). Jako osoby regularnie odwiedzające gospodarstwo domowe niepełnosprawnego z pewnością powzięli oni przeświadczenie na temat tego, kto sprawował faktyczną opiekę nad zmarłym K. L., a których oświadczenia w tym przedmiocie dołączone do akt sprawy stanowiłyby ważny element materiału dowodowego na sporną okoliczność.
Zauważyć też należy, że komentowana informacja GOPS stanowiła odpowiedź na pismo organu, w którym wprost zwrócił się on o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nad brakiem realizacji tego instrumentu procesowego – o który organ wnioskował zgodnie z wytycznymi uprzedniego wyroku tut. Sądu - organ przeszedł do porządku, poprzestając zasadniczo na twierdzeniach lakonicznej odpowiedzi GOPS. Sąd ponownie zwraca więc uwagę, że wątpliwości we wskazanym zakresie powinny skłonić organ do skorzystania z instrumentu procesowego w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego – powinny doprowadzić do skutecznego jego przeprowadzenia. Ustawodawca wprost bowiem wskazuje w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej lub wymienionych w tym przepisie innych podmiotów, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. 1507, 1622, 1690 i 1818), w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Z oczywistych względów wywiad taki nie będzie zawierał oświadczeń niepełnosprawnego, ale być może na podstawie wynikających z niego stanowisk matki skarżącej i jej samej można będzie dokonać ustaleń co do ich spójności i wiarygodności. Pamiętać przy tym należy, że o ile wywiad środowiskowy jest zasadniczym instrumentem procesowym służącym usunięciu istniejących wątpliwości co do zakresu sprawowanej opieki, to organy dysponują również możliwością pozyskania innych dowodów, w myśl reguły wyrażonej w art. 75 § 1 k.p.a. Będą to np. oświadczenia osób bliskich lub sąsiadów (szczególnie wartościowe w kontekście ustalenia, kto i w jakim wymiarze sprawował na niepełnosprawnym faktyczną opiekę), jak również – o czym nadmieniono wcześniej – oświadczenia osób udzielających niepełnosprawnemu specjalistycznych usług opiekuńczych. Rzecz jasna ewentualne prawidłowe wykazanie, że to nie skarżąca sprawowała faktyczną pieczę nad jej zmarłym ojcem, pozostawi problem oceny faktycznych możliwości sprawowania opieki nad nim przez żonę, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną, co wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzeł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., z uwagi na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania – wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.