Uzasadnienie
Starosta Radziejowski, decyzją z dnia 27 lutego 2020r. nr OT.I.6212.4.3.2019.2020, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 462 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, stwierdził nieważność uchwał nr 2/2019, nr 3/2019 i nr 4/2019 Walnego Zgromadzenia Członków Gminnej Spółki Wodnej w Piotrkowie Kujawskim z dnia 30 listopada 2019r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że w dniu 6 grudnia 2019 r. otrzymał dokumenty z Walnego Zgromadzenia Członków Gminnej Spółki Wodnej w Piotrkowie Kujawskim z dnia 30 listopada 2019r.
Zdaniem Starosty, analiza tych uchwał wskazywała na możliwość naruszenia prawa w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Starosta Radziejowski, działając na podstawie art. 462 ust.4 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. -Prawo wodne (D.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności, Starosta wskazał ponadto, że postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019r. wstrzymał wykonanie przedmiotowych uchwał, natomiast złożone od niego zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło stwierdzając, że ani Prawo wodne ani żadna inna ustawa nie przyznaje kolegiom odwoławczym kompetencji w sprawach oceny zgodności z prawem uchwał organów spółek wodnych. Starosta podniósł, że postępowanie zakończyło się 18 lutego 2020r., o czym strony postępowania zostały poinformowane.
Spółka Wodna wniosła skargę na decyzję Starosty domagając się jej uchylenia w całości.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, 10 i 11 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o zasadności przesłanek, okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzygnięć oraz odgórne traktowanie Spółki pomimo wielokrotnych próśb o wyjaśnienie stanowiska.
W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że uchwała nr 4/2019 z dnia 11 kwietnia 2019r. korygowała jedynie błędy literowe i błędną podstawę prawną. Z kolei uchwała nr 2/2019 z 30 listopada 2019r. miała konwalidować czynności, które zostały dokonane nieprawidłowo.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innym powodów niż wskazuje skarżąca spółka.
Na wstępie należy zwrócić uwagę na zmiany prawne w zakresie nadzoru i kontroli sprawowanych nad spółkami wodnymi, które zaszły na mocy przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (dalej przywoływanej jako "Prawo wodne z 2017 r.") względem przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (dalej przywoływanej jako "Prawo wodne z 2001 r.").
W Prawie wodnym z 2001 r. art. 179 ust. 2 stwierdzał, że uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne. Właściwym do orzeczenia o nieważności organu spółki był starosta. O nieważności starosta orzekał w formie decyzji.
Zgodnie z 179 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r. decyzja starosty była ostateczna. Na mocy tego przepisu spółka wodna mogła jednakże zwrócić się do starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po wyczerpaniu tego trybu, stosownie do art. 179 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r. spółce wodnej przysługiwała skarga do sądu administracyjnego.
Prawo wodne z 2017 r. w art. 462 ust. 3 także stwierdza, że uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne. Zgodnie z art. 462 ust. 4 właściwym do orzeczenia o nieważności uchwały organów spółki wodnej, podjętej w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, w całości lub w części - jest starosta. Przepis ten – podobnie jak Prawo wodne z 2001 r., zastrzega, że o nieważności starosta orzeka w drodze decyzji.
W przeciwieństwie jednak do Prawa wodnego z 2001 r. przepisy Prawa wodnego z 2017 r. nie wskazują, że spółce wodne przysługuje możliwość zwrócenia się do starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co więcej – jak wynika z art. 14 Prawa wodnego z 2017r. możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można w tym przypadku wywodzić z przepisów k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. - do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wśród organów wymienianych w art. 14 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. znajduje się starosta, jednakże jest on wymieniony w pkt 9, a nie w którymś z pkt 3 – 6. W konsekwencji zatem należy uznać, że w postępowaniu przed starostą w sprawach powierzonych mu do rozstrzygania przez Prawo wodne z 2017 r. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy przy tym zauważyć, że w przeciwieństwie do Prawa wodnego z 2001 r. – w przepisach Prawa wodnego z 2017 r. ustawodawca nie przewidział wprost możliwości składania przez spółkę wodną skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie (decyzję) starosty. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że spółka wodna została pozbawiona możliwości wnoszenia skargi na decyzję starosty. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Skoro zatem w Prawie wodnym z 2017 r. ustawodawca dla rozstrzygnięcia starosty z zakresu nadzoru wyraźnie zastrzegł formę decyzji – to przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego, nawet pomimo że w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji nie stosuje się przepisów k.p.a.
Wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. ma ponadto ten skutek, że spółce wodnej nie przysługuje środek zaskarżenia na decyzję starosty, co stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. a contrario skutkuje możliwością wniesienia bezpośrednio skargi do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym w art. 53 § 1 p.p.s.a.
Uwzględniając powyższe skargę należało uznać za dopuszczalną i wniesioną w terminie.
Przed dokonaniem oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Starosty należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który to wskazany przepis art. 57a nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie). Nie będąc zatem związany zarzutami sformułowanymi w skardze Spółki Wodnej Sąd przede wszystkim zwrócił uwagę na zastrzeżony przez ustawodawcę termin, w którym możliwe było działanie Starosty.
Zgodnie z art. 462 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. o nieważności uchwały organów spółki wodnej, podjętej w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta, który w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały nadaje decyzję w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012r. - Prawo pocztowe albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, wprowadza decyzję do systemu teleinformatycznego.
Jednocześnie zgodnie z art. 462 ust. 8 Prawa wodnego z 2017 r.: " Po upływie terminu wskazanego w ust. 4, starosta nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu spółki wodnej. W tym przypadku starosta może zaskarżyć uchwałę podjętą w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, do sądu administracyjnego." Z przywołanych przepisów jasno zatem wynika, że starosta ma możliwość orzekania względem uchwał organów spółki wodnej jedynie w terminie 30 dni liczonych od dnia doręczenia danej uchwały. Ustawowe uprawnienie starosty do nadzoru i kontroli spółek wodnych, wykonywane m. in. w zakresie kontroli uchwał organów spółki, zostało w ustawie Prawo wodne wyraźnie określone. Przepis art. 462 ust.4 ustawy nie przewiduje żadnych wyjątków.
Tym samym po upływie 30 dni od daty doręczenia uchwały starosta nie posiada już kompetencji do orzekania o nieważności przedłożonych mu uchwał, niezależnie od prawnych i faktycznych okoliczności sprawy.
W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że uchwały: nr 2/2019, nr 3/2019 i nr 4/2019 Walnego Zgromadzenia Członków Gminnej Spółki Wodnej w Piotrkowie Kujawskim zostały doręczone Staroście Radziejowskiemu w dniu 6 grudnia 2019r.,w związku z czym Starosta w dniu 11 grudnia 2019 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności. Zgodnie zatem z art. 462 ust. 4 Prawa wodnego z 2017r. termin, w którym możliwe było wydanie przez Starostę decyzji stwierdzającej nieważność ww. uchwał upłynął z dniem 10 stycznia 2020 r. Tymczasem Starosta wydał taką decyzję dopiero 27 lutego 2020 r.
Tak więc w kontrolowanej sprawie decyzja nadzorcza została wydana po terminie, z naruszeniem art. 462 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., co skutkowało wygaśnięciem kompetencji Starosty do jego wydania.
Wobec stwierdzenia wskazanej wyżej przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji, nie mają znaczenia zarzuty podnoszone przez spółkę, a Sąd zwolniony jest z obowiązku ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi.
W tej sytuacji, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję.