Uzasadnienie
- Wnioskiem z dnia [...] września 201 r. B. K. (dalej: skarżąca, strona) zwróciła się do Burmistrza K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego na nieruchomości o nr ew. [...] położonej w m. W., obręb W., gmina K..
- Decyzją z dnia [...] grudnia 2021r. Burmistrz K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji ze względu na niezgodność z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. - dalej "u.p.z.p.").
- W odwołaniu od powyżej decyzji skarżąca wskazała, że Burmistrz dokonał błędnej interpretacji przepisów u.p.z.p. oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 – dalej u.o.g.r.l."), co skutkowało nieuzasadnioną odmową ustalenia warunków zabudowy.
- Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2022r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny sprawy oraz powołał treść przepisów art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Dalej Kolegium wskazało, że działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania o pow. 0,2485 ha stanowi w całości użytki rolne klasy RIIIb, a więc podlega ochronie wynikającej z przepisów u.o.g.r.l. W tym kontekście organ wskazał, że dziłka nr [...] leży tylko w części w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a zatem warunek wynikający z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. nie został spełniony. Kolegium wyjaśniło, że w takim przypadku niespełnienie jednego z czterech warunków koniecznych, przesądza o braku konieczności badania kolejnych warunków wymienionych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1145/20 organ podniósł, że gdyby ustawodawca pragnął, aby odległość 50 m od drogi publicznej, o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. mierzona była od granicy danej działki rolnej (tak jak zażyczył sobie w art. 7 ust. 2a pkt 2 tej ustawy w przypadku mierzenia odległości działki rolnej od granicy działki budowlanej), to w treści art. 7 ust. 2a pkt 3 ww. ustawy zawarłby takie właśnie sformułowanie. Skoro jednak w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. brak jest wskazania, iż odległość do drogi publicznej należy mierzyć od drogi publicznej do granicy działki (gruntu), to należy przyjąć, że odległość ta nie może być przekroczona w przypadku całej działki.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że w przypadku przedmiotowej działki nie są spełnione wszystkie cztery warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w związku z czym organ I instancji zobowiązany był wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Reasumując organ stwierdził, że w przypadku niespełnienia wszystkich z czterech warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., teren inwestycji wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
- W skardze skierowanej do Sądu skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.
Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
- naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, mimo spełnienia wszelkich przesłanek do ustalenia tychże warunków, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji;
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym uznaniu, iż nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., a w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż niemożliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji;
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym uznaniu, iż przedmiotem warunków zabudowy miała być inwestycja dotycząca budynku produkcyjno- magazynowego, podczas gdy warunki zabudowy miały zostać ustalone dla tymczasowej hali namiotowej, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że cała część gruntu (wyznaczona do zmiany przeznaczenia gruntu), rozumiana jako powierzchnia działki inwestycyjnej znajduje się na obszarze zwartej zabudowy. Grunty klas wyższych występujące na terenie inwestycji zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej. Przedmiotowa działka gruntu nie przekracza natomiast powierzchni 0,5 ha, gdyż wynosi zaledwie 0,2485 ha. W związku z powyższym spełnione zostały warunki określone w art. 7 ust. 2a pkt 1, 2 i 4 u.o.g.r.l. Ponadto w ocenie strony w przedmiotowej sprawie została spełniona również przesłana określona w pkt 3 powyższego przepisu. Organ błędnie uznał, że odległość 50 m nie może zostać przekroczona w przypadku całej działki. W tym zakresie skarżąca wskazała, że art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. nie wskazuje jak należy liczyć odległość działki od drogi publicznej, a wyinterpretowanie z niego, iż istotna jest cała powierzchnia działki, a nie jej granica, przekracza treść przepisu. Co więcej, niezasadnym jest powoływanie się na odmienny sposób sformułowania art. 7 ust. 2a pkt 2, w którym wprost wskazano, iż chodzi o odległość od granicy działki. Pkt 2 przepisu stanowi bowiem o gruntach położonych w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej. Sposób liczenia odległości od granicy dotyczy tym samym jedynie granicy "najbliższej działki budowlanej", nie zaś granicy przedmiotowego gruntu, którego dotyczyć ma zmiana przeznaczenia. Tym samym również pkt 2 nie wskazuje, od którego miejsca przedmiotowej działki należy mierzyć odległość 50 m. Fakt, iż część przedmiotowej działki położona jest w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej jest okolicznością wystarczającą dla uznania, iż przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. została spełniona. W konsekwencji zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Końcowo strona wskazała również, że ustalenie warunków zabudowy nie miało dotyczyć budynku produkcyjno-magazynowego, lecz jedynie tymczasowej hali namiotowej. Hale namiotowe, w odróżnieniu od innych konstrukcji, w tym również budynków produkcyjnych, charakteryzują się możliwością ich demontażu oraz ponownego złożenia, w związku z czym postrzegane są jako obiekty tymczasowe. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Hala, na którą miały zostać ustalone warunki zabudowy, stanowi obiekt budowlany w ww. rozumieniu, przede wszystkim z uwagi na fakt, iż miała zostać przeznaczona jedynie do tymczasowego jej użytkowania. Mimo powyższego organ rozpatrując niniejszą sprawę opierał się na twierdzeniu, iż warunki zabudowy dotyczyć mają budynku produkcyjno-magazynowego. W świetle Prawa budowlanego, za budynek uważa się taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zdaniem strony przedmiotowa hala namiotowa nie stanowi budynku w ww. rozumieniu, w związku z czym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być ona traktowana analogicznie do budynku produkcyjnego. Skutkiem powyższego naruszenia organu było błędne uznanie, iż niemożliwym jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.
- W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
- W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy zależy od łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z pkt 4 ww. przepisu uzyskanie przedmiotowej decyzji możliwe jest gdy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Jak wynika z dokumentacji zawartej w aktach sprawy administracyjnej, działka objęta wnioskiem stanowi użytki rolne klasy RIIIb o łącznej powierzchni 0,2485 ha. Natomiast stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że planowana inwestycja objęta przedmiotowym wnioskiem polegać ma na budowie budynku produkcyjno-magazynowego pełniącego funkcję magazynu gotowych domów stalowych (wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy). Nie stanowi ona zatem zabudowy zagrodowej w myśl art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l., zgodnie z którym to przepisem poprzez tego typu zabudowę rozumie się budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Nie można zatem uznać, aby przedmiotowa inwestycja przeznaczona była na cele rolnicze, co jednocześnie prowadzi do wniosku, że teren ten powinien wcześniej uzyskać zgodę ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Od powyższego wymogu ustawodawca przewidział jednak wyjątek, który uregulował w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Zgodnie z tym przepisem nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
- co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
- położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846);
- położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783);
- ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
W kontekście powyższych przesłanek należy wyjaśnić, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części". Natomiast przedmiotowa działka nr [...] stanowi jedynie część spójnej całości gruntów rolnych klasy III położonych na tym obszarze. Należy przy tym zauważyć, że w całej treści tego przepisu – nie zaś tylko w pkt 4 – mowa jest o "gruntach rolnych", a nie o "działce geodezyjnej gruntów rolnych" czy "gruntach rolnych w obrębie działki geodezyjnej". Sama składnia poszczególnych punktów ustępu 2a odpowiada części wstępnej tego przepisu: w części wstępnej ustawodawca wskazuje na grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I - III i formułuje zastrzeżenie dopełnienia określonych warunków z użyciem zwrotu "jeżeli grunty te", a w poszczególnych punktach występuje dopełnienie tego zwrotu poprzez użycie słów "położone są" (początek pkt 2 i 3) i "ich powierzchnia" (pkt 4). W punkcie 1 ustępu 2a ustawodawca poprzez zwrot "każdej zwartej części gruntu" w istocie określa, że ochronie podlega każda powierzchnia gruntu rolnego, mająca klasyfikację od I do III klasy, dająca się wyodrębnić spośród otaczających ją terenów nie posiadających takiej kwalifikacji. Trzeba przy tym zauważyć, że rodzaje i granice obszarów występowania poszczególnych klas gruntów ustala się po zbadaniu gruntów, po czym na mapie geodezyjnej oznacza się ustalone granice zasięgów konturów typów gleb (por. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów; Dz. U. z 2012 r. poz. 1246). Ustalenie zatem, gdzie są granice gruntów klasy I - III czy "zwartej części gruntu" winno odbywać się w oparciu o granice konturów typów gleb (vide: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1854/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 35/21).
Nadmienić należy, że celem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ochrona gruntów rolnych i leśnych, a nie zapewnienie realizacji prawa zabudowy wynikającego z prawa własności. Grunty rolne są tworem naturalnym. Granice występowania poszczególnych rodzajów (klas) gruntów także kształtują się w sposób naturalny, a nie według wyznaczonych sztucznie przez człowieka granic działek ewidencyjnych. Trudno zatem uznać, że to granice działki ewidencyjnej a nie granice zasięgu występowania określonego typu gruntu rolnego mają określać zasięg ochrony gruntów rolnych. Dlatego też uznać należy, że określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. warunki odnoszą się do "gruntów rolnych" a nie do "gruntów działki inwestora" (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 35/21).
- Mając na względzie powyższe, odnosząc się do poszczególnych przesłanek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., Sąd podziela stanowisko organów, że żadna z nich nie została spełniona. Odnosząc się do punktu 1 ww. przepisu, należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. zwartą zabudową jest zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m, natomiast w myśl pkt 30 tego przepisu obszar zwartej zabudowy to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Zgodnie z załącznikiem graficznym do zaskarżonej decyzji granice działki nr [...] znajdują się w obszarze zwartej zabudowy, jednakże grunty rolne klasy III jako całość zwartej części gruntu nie są położone w takim obszarze, gdyż jak wynika z dokumentacji graficznej znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej, odległości pomiędzy budynkami na tym terenie są zbyt duże, aby mogły utworzyć obszar zwartej zabudowy. Analogicznie – w kontekście art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l. – uznać należy, że wszystkie grunty rolne klasy III jako zwarta całość, której częścią jest działka nr [...], muszą być położone w odległości nie większej niż 50 metrów od najbliższej działki budowlanej. Nie jest zatem wystarczające do spełnienia tej przesłanki, że jedynie linia graniczna działki objętej wnioskiem jest położona w wymaganej odległości, ponieważ jak już powyżej stwierdzono warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. odnoszą się do gruntów rolnych jako całości, a nie do gruntu działki inwestora. W takim stanie rzeczy uznać należy, że cały obszar gruntów rolnych klasy III, których część stanowi przedmiotowa działka, powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 metrów od najbliższej działki budowlanej. W niniejszej sprawie przesłanka ta nie została spełniona, albowiem grunty rolne klasy III, których część stanowi działka nr [...], w najdalej oddalonym punkcie znajdują się w odległości ponad 50 m od działki budowlanej.
Co prawda, działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, jednak z przepisu art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. wprost wynika, że nie wystarczy, iż przedmiotowe grunty bezpośrednio przylegają do tej drogi, gdyż położone muszą być one w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej. Ponieważ w treści omawianego przepisu ustawodawca posługuje się sformułowaniem "grunty położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej", to należy przyjąć, że odległość ta nie może być przekroczona w przypadku całej działki. Słusznie zatem wskazały organy obu instancji, że cały obszar (grunt), którego przeznaczenie ma zostać zmienione, w wyniku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien więc znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. Zatem uznać należy, że cały obszar gruntów rolnych klasy III, których część stanowi przedmiotowa działka, powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej, co w niniejszym stanie faktycznym nie zostało spełnione, albowiem grunty rolne klasy III, których częścią jest działka nr [...], w najdalej oddalonym punkcie znajdują się w odległości ponad 50 m od drogi publicznej.
Jako ostatnią przesłankę ustawodawca wyróżnił wymóg maksymalnej powierzchni gruntów, która nie może przekroczyć 0,5 ha, bez względu na to, czy grunty stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Teren objęty wnioskiem posiada powierzchnię 0,2485 ha, jednakże słusznie zauważył organ I instancji, że stanowi on jedynie fragment zwartej części gruntu podlegającej ochronie, która w sumie wynosi 85,8523 ha. Nie można zatem uznać wymogu wynikającego z art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. za spełniony.
- Reasumując, podkreślić należy raz jeszcze, że kryterium obszarowe wskazane w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. dotyczące gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Mając zatem na uwadze zakres wniosku dotyczącego planowanej inwestycji na przedmiotowej działce nr [...] nie można uznać, że zostały spełnione przesłanki z ww. przepisu, których łączne ziszczenie się skutkuje zwolnieniem wnioskodawcy z obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Jednocześnie w odniesieniu do przedmiotowego gruntu brak jest rzeczonej zgody ministra, zatem uznać należy, że skarżąca nie spełniła przesłanki uzyskania decyzji o warunkach zabudowy uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Jak już na wstępie wspomniano, tylko łączne spełnienie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. skutkować może wydaniem pozytywnej decyzji.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.