Uzasadnienie
Rada Miejska w Solcu Kujawskim na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 2222 - dalej jako: u.d.p.) podjęła w dniu 26 listopada 2021 r. uchwałę nr XXXVI/283/21 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy Solec Kujawski na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie art. 2 Załącznika do uchwały. Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa – art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w art. 2 Załącznika do uchwały zawarto regulację wysokości stawki opłaty rocznej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w związku z umieszczeniem urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym, pomijając przy tym ustalenie, że za zajęcie pasa drogowego za okres krótszy niż rok opłata jest pobierana proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Podnosząc powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie w całości skargi wskazując, iż zarzut Prokuratora należy uznać za bezzasadny. Zdaniem organu zamieszczenie w art. 2 Załącznika do uchwały ustalenia w zakresie proporcjonalnego zmniejszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za okres krótszy niż rok stanowiłoby przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, albowiem przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. obliguje organ stanowiący gminy jedynie do ustalenia podstawowych stawek za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Organ wskazał nadto, iż sama opłata ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej przez zarządcę drogi, który zobowiązany jest do uwzględnienia zasady proporcjonalności wprost wynikającej z treści art. 40 ust. 5 u.d.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 roku, poz. 446 - dalej jako: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność.
W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
W związku z powyższym istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania, albowiem przy wydawaniu aktów prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czy ustawodawca określił maksymalną wysokość stawek tej opłaty w zależności od celu zajęcia.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast art. 40 ust. 5 u.d.p. stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 40 ust. 8 u.d.p. ustawodawca nałożył na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek ustalenia w drodze uchwały dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, jedynie wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Treść ww. przepisu jest jednoznaczna i nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Samo zaś ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego – jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego – następuje dopiero w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez właściwego zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 u.d.p.). Jeżeli zatem urządzenie jest umieszczone przez okres krótszy niż rok to dopiero w treści tej decyzji zarządca drogi dokonuje proporcjonalnego obliczenia opłaty stosownie do liczby dni umieszczenia tegoż urządzenia.
Dopiero w tym indywidualnym rozstrzygnięciu następuje szczegółowe wyliczenie opłaty, wszak stawki określone w zaskarżonej uchwale stanowią jedynie jeden z elementów niezbędnych do dokonania takiego wyliczenia.
Niezależnie od wynikającego z art. 40 ust. 8 u.d.p. obowiązku określenia jedynie wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego zauważyć należy, że wskazanie w samej uchwale także proporcjonalnego obliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za okres krótszy niż rok, stosownie do liczby dni umieszczenia urządzeń stanowiłoby wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 8 u.d.p. Zgodnie z treścią § 137 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zabiegiem niedopuszczalnym, uznawanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako rażące naruszenie prawa, zarówno ww. przepisów rozporządzenia, jak i art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu.
Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Reasumując, organ wydając zaskarżoną uchwałę nie naruszył przepisów prawa, albowiem treść tejże uchwały wypełnia ustawowe upoważnienie i nie wykracza poza jego zakres oraz jest zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej. W istocie to zawarcie w niej treści zgodnie z wnioskiem Prokuratora świadczyłoby o takim istotnym naruszeniu prawa, albowiem byłoby powtórzeniem przepisu art. 40 ust. 5 u.d.p., który stosuje dopiero zarządca drogi wydając stosowną decyzję administracyjną.
Odnosząc się natomiast do wskazanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 listopada 2019 r. II SA/Bk 567/19 zauważyć należy, iż dotyczy on innego stanu faktycznego. Orzeczenie to zapadło bowiem względem uchwały, w treści której to wskazano obliczanie opłaty za niepełny rok kalendarzowy proporcjonalnie do liczby miesięcy, co stanowi istotne naruszenie prawa i wykroczenie poza upoważnienie ustawowe art. 40 ust. 5 u.d.p., gdyż jest ustanowieniem innego, niż przewidziany wyraźnie w tym przepisie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że kwestionowany pkt 2 Załącznika do uchwały nie narusza przepisów prawa, a zatem wniesiona skarga jest niezasadna, co z mocy art. 151 p.p.s.a. skutkowało jej oddaleniem.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez Prokuratora, a Burmistrz Gminy Solec Kujawski nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.