Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Wójt Gminy Ch., działając na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) oraz art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze. zm.), uzgodnił negatywnie przedłożony wniosek P. K. o udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "Kiełbasin V" na części działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] w miejscowości K., gmina Ch.. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że S. T. pismem znak [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wystąpił na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze do Wójta Gminy Ch. o uzgodnienie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej kruszywa naturalnego ze złoża "K. V" na działce nr [....] w m. K. gm.
Chełmża. Opiniujący organ stwierdził następnie, że dla działki nr [...] w m. Kiełbasin nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Chełmża zatwierdzonym przez Radę Gminy Ch. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. określono, że przedmiotowa działka położona jest w strefie "A" - rolniczo – osadniczej i stanowi teren o symbolu Gn - teren rolniczy. W związku z powyższym organ stwierdził, iż dla działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] w m. [...], w granicach której występuje złoże kopaliny brak jest planu miejscowego oraz odpowiednich zapisów w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy Ch., co skłania do uznania, że przedmiotowa działka nie została przeznaczona do wydobywania kopaliny i dlatego czyni niemożliwym dokonanie pozytywnego uzgodnienia określonego w art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego, z którego treści wynika, iż uzgodnienie koncesji przez wójta opiera się wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W zażaleniu na powyższe postanowienie P. K. podniósł, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ch. (uchwała nr [...] r.) w rozdziale III "Cele rozwoju gminy" zawarto zapis, że jest nim rozwój gospodarczy gminy, a do mocnych stron gminy zaliczono m.in. zasoby naturalne kopaliny. Zatem w ocenie skarżącego inwestycja polegająca na eksploatacji kruszywa naturalnego spełnia kryteria celu strategicznego studium tej gminy. Ponadto strona zwróciła uwagę, że przedmiotowa działka jest gruntem rolnym niskich klas bonitacyjnych RVI, RV i nieużytkiem pochodzenia mineralnego, które nie podlega ograniczeniom przy przeznaczaniu na cele nierolnicze i nieleśne stosownie do regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] chyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, skoro organ uzgadniający powinien oceniać udzielenie koncesji żalącemu się na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., to zarówno odpowiednia jego część tekstowa jak i graficzna powinny znaleźć się w aktach sprawy i dopiero wówczas organ odwoławczy będzie miał możliwość zweryfikowania takiej oceny. Brak dołączonej, odpowiedniej części dokumentu spowodował w ocenie organu uchybienie tego postępowania, bowiem jak stwierdzono, nie jest wystarczająca analiza treści informacji odnoszącej się do treści studium, wydana przez ten sam organ.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy P. K. wniósł o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności postanowienia organu II instancji oraz uchylenie postanowienia Wójta Gminy Ch. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wniosku o udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa. W ocenie skarżącego zebrany w sprawie materiał dowodowy m.in. informacja i zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2008 r. wydane przez Wójta Gminy Ch., treść protokołu posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej z dnia [...] grudnia 2008 r., (z których wprost wynika możliwość realizacji zamierzenia) umożliwiał wydanie przez organ II instancji orzeczenia reformatoryjnego tj. uzgodnienia wniosku o udzielenie koncesji na podstawie Studium, tym bardziej, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się już od dłuższego czasu, a działania organu I instancji znamionuje uporczywe przedłużanie postępowania.
Ponadto w przekonaniu skarżącego wydane w dniu [....] grudnia 2008 r. postanowienie "uzgadniającego negatywnie" wniosek o udzielenie koncesji było działaniem bez podstawy prawnej, ponieważ kompetencja Wójta Gminy Ch. do orzekania wygasła po 14 dniach od dnia doręczenia przez Starostę T. wniosku z [...] listopada 2008 r. o wydanie koncesji. Tym samym, wydanie w dniu [...] grudnia 2008 r. postanowienia negatywnie opiniującego wniosek było działaniem organu niewłaściwego, bowiem upływ czasu spowodował wygaśnięcie kompetencji, a przez to utratę właściwości do załatwienia sprawy. Skarżący podkreślił, że pomijając tę okoliczność Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w dniu [...] lutego 2009 r. wydało postanowienie również z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należy uznać za zasadną.
U podstaw zaskarżonej decyzji leżał przepis art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie zatem z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania, przy czym ustawodawca określił zakres tego postępowania – musi to być konieczność przeprowadzenia postępowania " całości lub w znacznej części".
Należało zatem ocenić, czy istotnie w sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania, leżącego poza możliwościami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w całości lub w znacznej części. Bez wątpienia nie ma potrzeby przeprowadzenia postępowania w całości, ponieważ było on prowadzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że w aktach sprawy brak jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Ch. (w aktach jest zaświadczenie mówiące o treści studium), a w szczególności części tekstowej i załącznika graficznego. Za niewystarczającą uznano analizę treści informacji odnoszącej się do treści studium. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że nie jest uprawnione stwierdzenie, iż przedmiotowa działka jest terenem rolniczym. Tym samym wypowiedziano pewną ocenę prawną, co przy zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalne.
Jednym z celów postępowania administracyjnego jest realizacja szybkości postępowania. Sprawy obywateli należy załatwiać szybko i wnikliwie. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania jest konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a więc co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. uchwała SN z dnia 16 stycznia 1997 r., sygn. akt III ZP 5/96, uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyrok NSA z dnia 25 maja 1983 r., sygn. akt II SA 403/83, ONSA 1983/1/38).
Organ odwoławczy został upoważniony na podstawie art. 136 K.p.a. do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Zażądanie Studium i kierunków zagospodarowania gminy Ch. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze leży w możliwościach tego organu i nie uzasadnia zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a.
W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami i może być bez trudu uzupełnione w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.).
Skoro decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 k.p.a., to zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wymienionego przepisu prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Organ odwoławczy w istocie uchylił się od przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Naruszono także przepisy dotyczące zasady szybkości i prostoty postępowania, określonej w art. 12 § 1 k.p.a.
Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skargi o uchylenie decyzji Wójta Gminy Ch. z dnia [...] grudnia 2008 r., ponieważ ocena merytoryczna tej decyzji może nastąpić tylko po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w prawidłowej formie.
Zarzut naruszenia terminu wydania postanowienia uzgadniającego nie jest uzasadniony. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy Ch. otrzymał projekt decyzji z [...] grudnia 2008 r. (pismo Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] r. nr [...]). Postanowienie zostało wydane [...] grudnia 2008 r., a doręczone P. K. w dniu [...] grudnia 2008 r.
Uzasadnia to na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Koszty zasądzono stosownie do treści art. 200, art. 204 § 1 - 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1) lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszonych przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Wniosek o zasądzenie kosztów w podwyższonej wysokości Sąd uznał za nieuzasadniony ze względu na zakres udziału ustanowionego radcy prawnego w sprawie oraz stopień skomplikowania sprawy.