Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 364/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], Wójt Gminy G., odmówił J. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad D. D.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że siostra wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną od 50. roku życia, w związku z czym nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wynika, że nie wyeliminował on z obrotu prawnego art. 17 ust. 1b ww. ustawy, który stanowi przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18/25 rokiem życia.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona żądała przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną siostrą wskazując, że ww. wyrokiem TK uznał, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z Konstytucją.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r. poz. 111. dalej "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096, dalej "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że siostra strony D. D. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2019 r. została uznana za trwale całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia [...] grudnia 2020 r. Przytaczając treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 1 należy interpretować mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej osobom, które podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Świadczenie określone w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia.

Zatem jeżeli osoba, nad którą sprawowana jest opieka nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 639/17 - Lex nr 2437760). Kolegium stwierdziło, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej.

Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Organ odwoławczy w wyniku prowadzonego postępowania uzyskał informację, iż skarżąca, mieszka w P. tj. w odległości ca 5 km od miejsca zamieszkania siostry (w G.). Z oświadczenia J. K. jak i z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] grudnia 2019 r. wynika, iż siostra prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z renty socjalnej z ZUS w kwocie [...]zł i oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł. Codziennie w godzinach rannych przyjeżdża do niej J. K. z P., która pomaga w codziennej toalecie, sprząta i pomaga w wyjazdach do lekarzy.

W świetle ustalonych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, za prawidłową Kolegium uznało ocenę, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad siostrą nie stanowi stałej opieki. Zdaniem organu odwoławczego zakres opieki udzielanej siostrze przez skarżącą nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy). Fakt przyjazdu z P., czyli miejsca zamieszkania skarżącej do G. odległego o 5 km, jako miejsca zamieszkania siostry, przebywanie przez kilka godzin dziennie u siostry, nie wyklucza możliwości podjęcia przez skarżąca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Organ podkreślił, że jedną z zasadniczych przesłanek przyznania przedmiotowego świadczenia jest konieczność sprawowania przez wnioskodawcę pełnej opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pełny charakter tej opieki potwierdza to, że opiekun rezygnuje z zatrudnienia bądź też nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością jej sprawowania. Opieka musi mieć charakter stały lub długotrwały. Organ wskazał, że D. D. mieszka sama i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a córka pomaga jej tylko w trakcie pobytu w godzinach rannych. Analiza przedmiotowej sprawy wskazuje, iż odwołująca nie sprawuje w sposób stały, ciągły i nie budzący wątpliwości opieki nad niepełnosprawną matką.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. K. podkreśliła trudną sytuację zdrowotną siostry. Podniosła, że poświęca dużo czasu na opiekę nad nią, pomagając jej w codziennych czynnościach i wykonując obowiązki domowe w miejscu zamieszkania siostry. Zakwestionowała, by na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. istniał wymóg całodobowej opieki nad osobą niepełnosprawną w miejscu jej zamieszkania – podniosła, że przepis ten nie określa sposoby sprawowania opieki. Przywołała, że w przypadku innych znanych jej świadczeniobiorców wymóg stałej obecności w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej nie jest spełniony, a mimo to przysługuje tym świadczeniobiorcom sporne świadczenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w skarżonej decyzji z [...] lutego 2020 r., że skarżąca nie spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą zamieszkująca osobno w miejscowości oddalonej o około 5 km, bowiem nie sprawuje nad nią całodobowej, stałej opieki. Zdaniem Kolegium status skarżącej jako osoby niezatrudnionej i niepodejmującej innej pracy zarobkowej nie jest bezpośrednio związany z koniecznością sprawowania tej opieki. Powyższe kwestionuje skarżąca podnosząc, że jej pomoc m.in. w zabiegach higienicznych, zorganizowaniu opieki lekarskiej jest niezbędna niepełnosprawnej siostrze, przy czym wbrew twierdzeniu organu II instancji, nie musi mieć ona wymiaru całodobowego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji podejmowanych w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, (...) 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

1. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z ust.1b art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego dotyczące zarówno osoby sprawującej opiekę, jak i osoby wymagającej opieki uregulowano w ust. 5 art.

17. Zgodnie jednak z art. 17 ust. 6 u.ś.r. zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z [...] stycznia 2020 r., którą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1b wnioskowanej na siostrę D. D. z jednego tylko powodu. Organ I instancji uznał, że skarżąca należy do grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawną siostrą, jednak nie został spełniony warunek dotyczący wieku ustalenia niepełnosprawności, bowiem z dokumentów wynika, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku 50 lat.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do zarzutu odwołania jednakże wskazało, że przywołany przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy interpretować mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej osobom, które podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Świadczenie określone w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia.

Zatem jeżeli osoba, nad którą sprawowana jest opieka nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 639/17 - Lex nr 2437760).

Organ odwoławczy nie odniósł się jakkolwiek do zarzutu oparcia decyzji I instancji na wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., w sposób sprzeczny z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. W sytuacji gdy istotę odwołania stanowiło właśnie zakwestionowanie przez stronę oparcia odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie na tej przesłance, pierwszorzędnym obowiązkiem organu odwoławczego było właśnie odniesienie się do tej kwestii, i w zależności od podzielenia stanowiska organu I instancji lub strony odwołującej się ponowna analiza zgromadzonego materiału dowodowego bądź jego ewentualne uzupełnienie (art. 136 § 1 k.p.a.), w celu rozważenia czy zgromadzony materiał dowodowy umożliwia rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty przez organ II instancji.

Należy zatem wskazać, że skoro na mocy wskazanego wyroku stwierdzona została we wskazanym zakresie niezgodność powyższego przepisu z Konstytucją, to okoliczność ta jako rzutująca na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych nie może zostać pominięta przy ubieganiu się przez nie o świadczenie pielęgnacyjne. Do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mimo braku spełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby nad którą sprawowana jest opieka nie jest zatem niezbędne uprzednie dokonanie stosownych zmian ustawodawczych.

Należy zauważyć, że problemy ze stosowaniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynikają przede wszystkim z rozbieżności pomiędzy sentencją orzeczenia wyroku Trybunału w której uznano przepis ten za niekonstytucyjny (w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności), a uzasadnieniem wyroku w którym wywiedziono, że nie utracił on mocy (tj. że skutkiem wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, lecz obowiązek podjęcia działań ustawodawczych w celu poprawienie stanu prawnego, co należy wyłącznie do ustawodawcy).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd ukształtowany w doktrynie i orzecznictwie sądowym, że w takim przypadku pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji orzeczenia TK. Zgodnie m.in. z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. I OSK 1079/17 (LEX nr 2426244), sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia.

Uznanie zatem przez Trybunał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodnego z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, oznacza, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, od dnia 23 października 2014 r. tj. od daty ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, orzeczenie TK weszło w życie i od tej daty okoliczność ta nie może zostać pominięta przy ustalaniu zakresu normatywnego art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Wyrok ten nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji w postaci utraty mocy obowiązującej całego zakwestionowanego aktu normatywnego albo jego jednostki redakcyjnej (w niniejszym przypadku całego przepisu art. 17 ust. 1b), a jedynie wywodzonej z danego przepisu określonej normy prawnej.

Wyrok TK z 21 października 2014 r. odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponieważ przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony, skutkuje to koniecznością takiej jego wykładni, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.

Dokonując takiej w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis ten jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.

Utracił on jednak przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia (por.m.in. wyroki NSA z 11 lipca 2017 r. I OSK 1600/16, z 14 czerwca 2017 r. I OSK 2920/16, z 26 maja 2017 r. I OSK 479/16, z 20 kwietnia 2017 r. I OSK 2593/16, z 2 marca 2017 r. I OSK 2407/16, z 14 grudnia 2016 r. I OSK 1614/16 publ. CBOSA).

Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji pośrednio zdaje się wynikać, że Kolegium zastosowało zgodną z powyższa interpretację przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując inną, co wymaga podkreślenia nową w sprawie, przesłankę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

W sytuacji procesowej zaistniałej w rozpoznawanej sprawie, po analizie akt administracyjnych sprawy należy podkreślić, że decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie ma kwestia zachowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procedury administracyjnej, w szczególności zasad wynikających z art. 6-10, art. 77 k.p.a. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie.

Zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) gwarantuje, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

W myśl art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie można także pominąć, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Podkreślenia wymaga, że w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), wszystkie te obowiązki obciążają w takim samym stopniu organy obydwu instancji adekwatnie do okoliczności i stadium danej sprawy administracyjnej. Oznacza to, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1. 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2. 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3. 3) umarza postępowanie odwoławcze.

W myśl at. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zasadą jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, zobligowany do własnej analizy i oceny materiału dowodowego, a w razie potrzeby jego uzupełnienia na zasadach określonych w art. 136 k.p.a. Podkreślenia jednak wymaga, że tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3557/19).

Nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy może ponownie rozpoznać sprawę administracyjną tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle przeprowadził postępowanie rozpoznawcze, tj. postępowanie wyjaśniające. Brak rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, w świetle zasady dwuinstancyjności, zamyka możliwość rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, ograniczając jego właściwość do kompetencji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Oznacza to, że w sytuacji gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. organ II instancji winien wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z tej możliwości winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).

Przenosząc powyższe na okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd zważył, że w z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych po błędnym stwierdzeniu przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związanej z wiekiem uzyskania niepełnosprawności – organ I instancji właściwie nie dokonał analizy spełnienia innych przesłanek pozytywnych jak również przesłanek negatywnych poza uznaniem, że skarżąca jako siostra osoby wymagającej opieki należy do kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie. Co istotne, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie znalazła się ocena faktyczna ani prawna w tym zakresie, podobnie organ odwoławczy również nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do tej okoliczności. W szczególności żaden z organów nie dokonał analizy sytuacji rodzinnej osoby wymagającej opieki w kontekście art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a ustawy.

Skarżąca wnioskuje o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą. Skarżąca ubiega się zatem o przedmiotowe świadczenie jako osoba, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, twierdząc, że nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 pkt 4).

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Nie budzi wątpliwości, że skarżąca jest wobec osoby wymagającej opieki (siostry) osobą inną niż spokrewniona w pierwszym stopniu, bowiem siostry są osobami spokrewnionymi w drugim stopniu w linii bocznej (art. 617 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy tekst jedn. Dz.U. z 2019 r, poz. 2086 ze zm.). Wobec powyższego okoliczności faktyczne związane z dyspozycją art. 17 ust. 1a ustawy mają istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy i powinny zostać ustalone i wyjaśnione przez organ administracji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Nadto z uwagi na dyspozycję art. 17 ust. 1 u.ś.r. i prawidłowo wskazaną wykładnię tej normy prawnej w zaskarżonej decyzji, organy administracji w postępowaniu w sprawie ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej dla osoby innej niż spokrewniona w stopniu pierwszym z pewnością winny poczynić szczegółowe ustalenia co do całościowej rzeczywistej i konkretnej sytuacji rodzinnej i sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającą. Mogą bowiem istnieć takie sytuacje, że kilka osób spośród dalszych krewnych wspomaga i świadczy opiekę na rzecz osoby niepełnosprawnej, a tym samym nie istnieje konieczność rezygnacji lub nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez wnioskodawcę. Podkreślenia wymaga, że wspieranie i pomoc osobie niepełnosprawnej, także w stopniu znacznym, nie zawsze łączy się z koniecznością rezygnacji z podejmowania zatrudnienia. Co zasadnie wskazało Kolegium.

D. D. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] grudnia 2019 r. o trwałej niezdolności do pracy i stwierdzającym brak jej zdolności do samodzielnej egzystencji do dnia 31.12. 2020 r. (k. 8 akt adm.). Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. u.ś.r. przez znaczny stopień niepełnosprawności rozumie się m.in. niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (lit. a) oraz całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (lit. b). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 – dalej "u.r.n.") do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 5 in principio ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.

53) w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji. W myśl art. 5 pkt 1 u.r.n. orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Na podstawie oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji Sąd stwierdza, że jest on nierzetelny, niepełny, brak udokumentowania sytuacji rodzinnej osoby wymagającej opieki, poza oświadczeniem skarżącej. Wywiad środowiskowy w aktach sprawy nader lakoniczny, ogólnikowy, nie wynika z niego w szczególności sytuacji rodzinna osoby wymagającej opieki, kto z rodziny ją świadczy, czy tylko skarżąca. Czy i w jakiej odległości od osoby wymagającej opieki zamieszkują inni krewni, w jakich czynnościach D. D. wymaga pomocy i opieki. Z wywiadu nie wynika, czy inne osoby (jakie, w jakim wymiarze i zakresie) również opiekują się i pomagają niepełnosprawnej. Przykładowo samo stwierdzenie, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe z pewnością nie jest wystarczające gdy nie ustalono czy są i jakie osoby spokrewnione w stopniu pierwszym lub dalszym – inne osoby zobowiązane do alimentacji poza wnioskująca o przyznanie świadczenia siostrą.

W ocenie sądu tak wadliwie zgromadzony materiał dowodowy, przy całkowitym braku jego oceny przez organ I instancji, nie mógł stanowić dostatecznej podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy. Zwrócić należy jednocześnie uwagę, że treść decyzji Wójta w jakikolwiek sposób nie odnosi się do powyższych okoliczności, tym samym skarżąca nie mogła również przypuszczać, że są to istotne dla sprawy kwestie, które stanowić będą podstawę dla oceny zasadności jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi odmowę przyznania świadczenia przez organ I instancji z innego powodu w odwołaniu od tej decyzji również strona nie mogła zatem podnosić jakichkolwiek okoliczności czy też wniosków dowodowych mogących zmierzać do wyjaśnienia powyższych okoliczności.

Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2020 r. z zupełnie innej przyczyny niż wyartykułowana przez organ I instancji. Co istotne, wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd zważył, że z analizy akt administracyjnych sprawy nie wynika też aby Kolegium w postępowaniu odwoławczy prowadziło jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające o którym mowa w art. 136 k.p.a. czy to samodzielnie, czy przez organ I instancji. Brak w aktach administracyjnych organu odwoławczego postanowienia o przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, jak również jakiegokolwiek innego dokumentu wskazującego np. na zwrócenie się przez Kolegium o przeprowadzenie określonych czynności dowodowych przez organ I instancji.

W tym kontekście zasadnicze wątpliwości Sądu budzi stwierdzenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji SKO z [...] lutego 2020 r., że za prawidłową należy uznać ocenę, że zakres sprawowanej przez skarżącej opieki nad siostrą nie stanowi stałej opieki i nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Sądu bez umożliwienia stronie prawa do wypowiedzenia się w tej kwestii jak również uzupełnienia niepełnego materiału dowodowego stwierdzenie to należy bowiem uznać za przedwczesne i podjęte bez pełnego obrazu sytuacji zdrowotnej i rodzinnej osoby wymagającej opieki jak i zakresu i wymiaru opieki sprawowanej przez skarżącą.

W ocenie Sądu w okolicznościach wyżej opisanych strona została faktycznie pozbawiona możliwości czynnego udziału i obrony swych praw w niniejszym postępowaniu. Doszło tym samym do istotnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Wskazać należy, że w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Sąd zwraca w tym miejscu też uwagę, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji zawiera błędne określenie relacji rodzinnej skarżącej i osoby niepełnosprawnej (jako matka i córka), co stanowi również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Nie przesądzając na tym etapie czy w istocie skarżąca pozostawała w sytuacji konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą należy wskazać, że sama tylko 5km odległość pomiędzy miejscowościami zamieszkania skarżącej i jej siostry, aczkolwiek w powiązaniu z dalszymi ustaleniami może mieć znaczenie w ustaleniu niezbędności rezygnacji z zatrudnienia czy tej jego niepodejmowania w związku z koniecznością zapewnienia osobie niepełnosprawnej wdanym konkretnym przypadku właściwej i niezbędnej opieki – nie jest przesądzająca.

Podkreślenia jednak wymaga, z czym niezasadnie polemizuje strona skarżąca, że określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawy przesłanka sprawowania (stałej lub długotrwałej) opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie jest powiązania z warunkiem stałego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osobą niepełnosprawną. Trzeba też powtórzyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.r.n. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym w rozumieniu u.ś.r. (siostra skarżącej) wymaga więc - w zależności od rodzaju schorzenia i stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, co nie jest równoznaczne z opieką całodobową.

Z tego samego względu fakt osobnego mieszkania osoby sprawującej opiekę i osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym nie wyklucza, że w danym stanie faktycznym może być spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., o ile sprawowanie opieki pozostaje w związku z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nie zostało ustalone rzetelnie i konkretnie, jak kształtują się czynności wykonywane przez skarżącą w relacji do samodzielnie wykonywanych czynności przez niepełnosprawną. Nie wskazano, ile godzin poświęca skarżąca na świadczenie pomocy siostrze. Organ założył przy tym, że pomoc udzielana siostrze skarżącej nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co w kontekście ogólnych twierdzeń o "podstawowych obowiązkach wykonywanych w każdym gospodarstwie domowym" w wymiarze "kilku godzin" dziennie w sposób oczywisty uznać należy za twierdzenie aprioryczne i niepotwierdzone głębszą analizą rzeczywistego stanu rzeczy.

Na marginesie w tym miejscu wskazać należy, że organ w sposób nieuzasadniony różnicuje kategorie obowiązków wykonywanych w związku z opieką nad niepełnosprawną na podstawowe czynności wykonywane w gospodarstwie domowym, oraz – jak można domniemywać – obowiązki o charakterze ponadstandardowym. Jasnym jest, że opieka nad niepełnosprawną osobą polega również na wykonywaniu takich podstawowych czynności jak sprzątanie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, i to te czynności – umożliwiające przecież egzystencję osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym – stanowią rdzeń tej opieki. W zależności od sytuacji osoby niepełnosprawnej mogą one jednak przybierać postać czynności bardziej czasochłonnych i angażujących. Rolą organu jest zaś ustalenie charakteru i koniecznego wymiaru w tej konkretnej sprawie tej pomocy, a dalej ocena, czy wykonywanie czynności domowych związanych z opieką nad niepełnosprawną rzeczywiście pozbawia wnioskodawcę możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tj. czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją (powstrzymaniem się od podjęcia) zatrudnienia a koniecznością sprawowania tej opieki.

Ustalenia w zakresie wymiaru i charakteru pomocy świadczonej przez skarżącą, która może zostać zakwalifikowana jako opieka stała (powtarzalna i konsekwentna) i długotrwała (sprawowana przez długi okres czasu – przynajmniej do czasu zdezaktualizowania się orzeczenia lekarskiego), powinny zostać uszczegółowione również z tego powodu, że w sprawie zachodzi rozbieżność twierdzeń samej niepełnosprawnej z twierdzeniami skarżącej co do wymiaru sprawowanej opieki. Niepełnosprawna utrzymuje, że prowadzi gospodarstwo domowe samodzielnie i pomoc siostry ogranicza się do odwiedzin raz na kilka dni, przy czym przed złożeniem wniosku skarżąca pomocy siostrze miała w ogóle nie udzielać. Tymczasem odmienne stanowisko zajmuje skarżąca, podnosząc, że sprząta mieszkanie, przygotowuje posiłki, pierze rzeczy, wykupuje recepty i podaje leki niepełnosprawnej.

Całokształt wytkniętych braków w ustaleniach faktycznych sprawy powinien skłonić organ do przeprowadzenia, na podstawie art. 23 ust. 4aa u.ś.r., szczegółowego rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy jest zasadniczym instrumentem procesowym służącym usunięciu istniejących wątpliwości co do zakresu sprawowanej opieki. Inne dowody, pozyskane w myśl reguły wyrażonej w art. 75 § 1 k.p.a. (takie jak w niniejszej sprawie powołane oświadczenia oraz notatka służbowa pracowników GOPS), traktować należy jako materiał dowodowy pomocniczy.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na mocy art. 135 p.p.s.a., z uwagi na wydanie decyzji organu I instancji zarówno z naruszeniem prawa materialnego (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), jak i przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, decyzje tę Sąd uchylił bowiem było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Nadto stwierdzić należy, że na istotne naruszenie przepisów postępowania w tej sprawie wskazuje próba uzupełnienia wadliwego, w tak znacznym stopniu postępowania orangów administracji obu instancji już po wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2020r., a dopiero po wniesieniu skargi. Otóż w aktach administracyjnych przedłożonych sądowi wraz ze skargą znajdują się dokumenty wskazując na prowadzenie postępowania po wniesieniu skargi, które z oczywistych względów nie mogą wpłynąć na treść orzeczenia. Sąd bada bowiem zgodność zaskrzonej decyzji z prawem zarówno w aspekcie materialnoprawnym, jak i postępowania w dacie wydania decyzji. Nie może zatem brać pod uwagę dokumentów wytworzonych już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Brak jest podstaw do odnoszenia się do treści oświadczeń oraz notatki służbowej pracownika socjalnego z [...] marca 2020 r. (k. 15-17 akt administracyjnych). Dokumenty te winny zostać uwzględnione przez organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższego uzasadnienia.