Uzasadnienie
II SA/Bd 366/12
Rada Miejska Łasin, powołując się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.s.o.") podjęła uchwałę Nr VIII/59/2011 z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola publicznego prowadzonego przez Miasto i Gminę Łasin.
W § 1 uchwały zamieszczono zapisy, że świadczenia przedszkola publicznego w zakresie realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie.
W § 2 ust. 2 uchwały wyszczególniono rodzaje zajęć wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowanych w czasie przekraczającym czas określony w § 1 uchwały – podlegające odpłatności.
Przepis § 2 ust. 3 uchwały wskazano zaś, że miesięczna odpłatność rodziców za świadczenia określone w ust. 1 wynosi miesięcznie:
- w przypadku korzystania przez dziecko ze świadczeń realizowanych w wymiarze do 7 godziny dziennie - 7,44% minimalnego wynagrodzenia za pracę zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679; ze zm.);
- w przypadku korzystania przez dziecko ze świadczeń realizowanych w wymiarze powyżej 7 godziny dziennie - 9,32% minimalnego wynagrodzenia za pracę;
Zgodnie z § 3 uchwały zakres świadczeń oraz wysokość opłat udzielanych przez publiczne przedszkole określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami) dziecka).
W § 4 uchwały wskazano natomiast, że opłaty wnosi się miesięcznie do dnia 15 danego miesiąca.
W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Kujawsko - Pomorski wskazał, iż Rada Miejska nieprawidłowo sformułowała przepis § 1 uchwały, wykraczając poza upoważnienie do określania czasu "bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki" w przedszkolu publicznym, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W przepisie tym Rada rozstrzygnęła bowiem nie tylko o wymiarze czasu ale i zakresie realizowanych wówczas zajęć – usługi są świadczone w zakresie podstawy programowej. Ponadto, kwestionowany zapis narusza przepisy dotyczące kształtowania organizacji pracy dydaktycznej przedszkola. Wątpliwości skarżącego wzbudził również brak ścisłego oznaczenia godzin bezpłatnego realizowania świadczeń.
Wojewoda podniósł również, że Rada Miejska niezgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty ustaliła dwie stawki stałej, miesięcznej opłaty za przedszkola. Tym samym ustaliła opłatę w formie ryczałtu, bez względu na wymiar rzeczywistego czasu korzystania z usług przez dzieci. Ponadto opłatę ustalono jako procent minimalnego wynagrodzenia za pracę, bez wskazania ściśle określonej wysokości opłaty. Taka regulacja zaś, zdaniem strony skarżącej, jest sprzeczna z upoważnieniem, z którego wynika, że wysokość opłaty powinna być wyrażona w jednostkach pieniężnych.
Rada Miejska nie miała również, zdaniem Wojewody, kompetencji do określania terminu i zasad wnoszenia opłat, co zrobiła w § 3 i 4 uchwały.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska wskazała, że uznając skargę za zasadną w dniu 30 marca 2012 r. podjęła uchwałę Nr XVI/99/2012, pozbawioną wytkniętych w skardze wad prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").
Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy o systemie oświaty.
Zgodnie treścią art. 14 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, przedszkole realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Stosownie natomiast do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez:
- przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2;
- publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.
W świetle wyżej wskazanego przepisu, o ustaleniu opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, decyduje kryterium czasu pobytu dziecka w przedszkolu.
Za niezgodny z prawem trzeba zatem uznać § 1 uchwały Rady Miejskiej, wiążący ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne z realizacją podstawy programowej.
Wskazać należy, że podstawa programowa, nie musi mieć w całości bezpłatnego charakteru. Organ prowadzący przedszkola publiczne może ustalić odpłatność za świadczenia mieszczące się w ramach podstawy programowej, jeżeli udzielane są w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu.
Przy określaniu wysokości opłat za świadczenia przedszkola należy mieć na uwadze, że opłata ta ma charakter ekwiwalentny, a więc, że uiszczający ją otrzymuje za nią świadczenie o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Nie może być ona zatem ustalana w sposób ryczałtowy. Wskazać należy, że wysokość opłaty musi być określona adekwatnie do konkretnych kosztów godzinowego świadczenia danej usługi (oparta na kalkulacji ekonomicznej), co winno znajdować czytelne, przekonywujące, dające się zweryfikować odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1392/11, opubl. w CBOSA).
Tego warunku zaskarżona uchwała nie spełnia. Rada Miejska ustaliła bowiem opłatę na dwóch poziomach, zależnych od ilości godzin spędzonych przez dziecko w przedszkolu:
- w przypadku korzystania przez dziecko ze świadczeń realizowanych w wymiarze do 7 godzin dziennie wynosić ma ona 7,44% minimalnego wynagrodzenia za pracę;
- w przypadku korzystania przez dziecko ze świadczeń realizowanych w wymiarze powyżej 7 godzin dziennie wynosić ma ona 9,32 % minimalnego wynagrodzenia za pracę;
Dodatkowo powiązanie opłaty za świadczenia przedszkolne z minimalnym wynagrodzeniem oznacza zmiany jej wysokości zależne od rozstrzygnięcia innego organu i okoliczności niezwiązanych z oferowaną usługą (w tym przypadku wzrost przy podwyższeniu minimalnego wynagrodzenia za pracę). Mechanizm kalkulacji opłaty wprowadzony przez zaskarżoną uchwałę stanowi zatem nie tylko naruszenie zasady ekwiwalentności ceny w stosunku do otrzymanego świadczenia publicznego (patrz wyrok WSA w Szczecinie z 5 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Sz 509/10), ale również stoi w sprzeczności z art. 14 ust. 5 u.s.o., jednoznacznie przyznającym organowi delegację do ustalenia wysokości opłaty za opiekę przekraczającą bezpłatny wymiar godzinowy, a nie konstruowania w tym zakresie wzoru opartego o zmienne pozostające bez związku z przedmiotowym świadczeniem.
Za trafne należy również uznać zarzuty organu dotyczące § 3 i 4 zaskarżonej uchwały, w których to przepisach Rada Miejska, regulując zasady i termin uiszczania opłaty, wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego. Wskazać należy, że kwestie cywilnoprawne zamieszczone w tych przepisach powinny być uregulowane w umowach zawieranych przez dyrektora przedszkola z rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka, skoro ustawodawca nie upoważnił rady do ich unormowania w przepisach rangi prawa miejscowego.
Uznając, że przedstawione wyżej wady zaskarżonej uchwały, są równoznaczne z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, Sąd na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jej nieważności.